3.1 Åpning av område for havbunnsmineralvirksomhet
En grunnleggende forutsetning for å kunne gi tillatelse til mineralvirksomhet er at området er åpnet i samsvar med havbunnsmineralloven § 2-1, jf. § 2-3 første ledd. Åpningsprosessen etter havbunnsmineralloven bygger på samme modell som petroleumsloven og havenergilova.(1) Prop.106 L (2017–2018) pkt. 7.4.3. Spørsmålet om et nærmere avgrenset område på norsk kontinentalsokkel skal åpnes for mineralvirksomhet, avgjøres av «Kongen i statsråd». Ordlyden tilsier at den personelle kompetansen er forbeholdt regjeringen, og at beslutningen må treffes i form av en kongelig resolusjon. Dette innebærer at myndigheten ikke kan delegeres til underliggende organer. Åpningsbeslutningen har stor samfunnsmessig betydning, da den berører brede interesser og reiser sentrale spørsmål om forvaltningen av fellesskapets naturressurser. At beslutningen tas på øverste politiske nivå, sikrer en demokratisk forankret prosess med bred legitimitet.
Hvorvidt et område skal åpnes, er noe myndighetene «kan» beslutte, jf. § 2-1 første ledd. Formuleringen indikerer at staten ikke har en plikt til å åpne områder, men en adgang til å gjøre det. Bestemmelsen må leses i sammenheng med § 1-4, som fastslår statens eiendomsrett til mineralforekomster på kontinentalsokkelen og dens eksklusive rett til ressursforvaltning. Forarbeidene fremhever at statens rett til å forvalte ressursene springer ut av dens høyhetsrett og tilhørende oppgaver.(2) Prop.106 L (2017–2018) s. 56. Dette innebærer at staten har et overordnet ansvar for å sikre at åpningsprosessen gjennomføres på en forsvarlig måte.
Et område kan ikke åpnes for mineralvirksomhet før en konsekvensutredning er gjennomført, ettersom dette «skal» utføres, jf. § 2-1 andre ledd. Formuleringen indikerer at det ikke er rom for unntak, og at myndighetene er forpliktet til å gjennomføre utredningen. Ansvaret for dette ligger hos Energidepartementet, som skal sikre at alle krav til innhold og omfang i henhold til § 2-2 oppfylles.
Bestemmelsens annet ledd fastsetter at konsekvensutredningen skal belyse «de ulike interessene som gjør seg gjeldende på det aktuelle området». Ifølge forarbeidene er formålet med utredningen å gjøre rede for «ressursmessige, miljømessige, samfunnsmessige og næringsmessige forhold samt konsekvenser for annen bruk av området».(3) Prop.106 L (2017–2018) pkt. 7.4.3. I tillegg skal den omfatte vurderinger av mulige miljøvirkninger og potensielle konsekvenser for næringer som skipsfart og fiske.(4) Prop.106 L (2017–2018) pkt. 7.4.3. Utredningen skal også dekke økonomiske og sosiale effekter, jf. § 2-2 andre ledd andre punktum. Samlet skal den danne et forsvarlig og opplyst grunnlag for beslutningen om hvorvidt området kan åpnes for mineralvirksomhet, og på hvilke vilkår.
Selv om § 2-2 andre ledd angir hvilke forhold som skal vurderes, gir den ingen konkret veiledning om hvilke kvalitative krav som gjelder for konsekvensutredningen. Bestemmelsen sier heller ikke noe om hvordan ulike interesser – som miljø, næringsvirksomhet, sosiale og økonomiske forhold samt ressursgrunnlaget – skal vurderes i forhold til hverandre. Dette etterlater et visst rom for tolkning.
Ifølge forarbeidene er typiske elementer i utredningen blant annet «en viss oversikt over hvilke mineralressurser som kan være aktuelle og hvor de befinner seg».(5) Prop.106 L (2017–2018) pkt. 7.4.3. Formuleringen antyder at det ikke stilles krav om full kartlegging, men at det må foreligge et visst kunnskapsgrunnlag. Det fremgår videre av lovens ordlyd og forarbeidene at konsekvensutredningen skal «belyse» interessene som gjør seg gjeldende i området. Dette uttrykket har en relativt åpen karakter, og gir i seg selv begrenset veiledning om hvor inngående vurderingene må være. Det kan tyde på at det ikke kreves detaljerte analyser, men snarere en kvalifisert og oversiktlig fremstilling. Samtidig må vurderingene ses i lys av formålet med åpningsprosessen, som er å danne grunnlag for en beslutning med potensielt store konsekvenser. Dette tilsier at det likevel må stilles visse krav til kvalitet og innhold i utredningen.
I henhold til § 2-2 tredje ledd skal et utkast til beslutning om åpning av et nytt område for mineralvirksomhet, sammen med konsekvensutredningen, sendes på høring. Høringen gir relevante aktører muligheten til å fremme innspill før beslutning tas, og sikrer en grundig vurdering av de ulike interessene som berøres av åpningen.
Havbunnsmineralloven § 2-3 tredje ledd åpner for unntak fra hovedregelen om at tillatelser først kan gis etter at et område er åpnet. Bestemmelsen gir Kongen i statsråd myndighet til å tillate mineralvirksomhet i uåpnede områder «i særlige tilfeller». Formuleringen antyder en snever unntaksregel, noe som bekreftes i forarbeidene, der det nevnes at et eksempel kan være uttak av svært begrensede mengder mineraler fra et område.(6) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 2-3. Forarbeidene påpeker at konsekvensutredning skal gjennomføres for hver enkelt virksomhet, selv om det ikke foreligger en utredning for hele det omliggende havområdet.