MarIus

4.1.1.1 «tilførsel»

Det er antatt at tilførselen må være et resultat av menneskelig påvirkning eller aktivitet for å falle inn under definisjonen i § 6.^{(4) Bugge (2019) s. 314} Dette kravet er viktig for å skille forurensning fra naturlige prosesser, hendelser og fenomener i naturen.^{(5) Bratteng (2024) § 6 note 3} Begrepet dekker både enkeltstående, gjentatte, akutte og diffuse utslipp.^{(6) Bugge (1999) s. 214} Utformingen av ordlyden i § 6 kan mislede rettsanvenderen til å tenke at begrepet «tilførsel» bare knytter seg til alternativ nr. 1 som er «fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen». Imidlertid er vilkåret om tilførsel benyttet for å understreke at det er den menneskelige påvirkningen eller aktivitet som anses som forurensning etter loven. Dermed er det naturlig å innfortolke «tilførsel»-vilkåret også tilknyttet forurensningsalternativene i nr. 2 til 4. Ved støy fra vindkraftverk er det tale om gjentatt tilførsel av lyd som stammer fra menneskeskapt aktivitet. Det er derfor utvilsomt at «tilførsel»-vilkåret er oppfylt. Vindturbinene er satt opp og driftet av menneskene, og den aktuelle støyen ville ikke forekommet uten den menneskelige aktiviteten.

4.1.1.2 «støy»

Det finnes lite litteratur om støybegrepet i forbindelse med forurensningsloven. I utgangspunktet er både «støy og rystelser» omfattet av forurensningsbegrepet. Ved forurensning fra vindkraftverk er det særlig støybegrepet som er relevant. Etter ordlyden er det ikke alle former for lyder som vil være omfattet av begrepet. En må trekke et skille ved den uønskete og ubehagelige lyden. Grensen bør trekkes mellom lyder som anses akseptable i et moderne samfunn, og de tilfellene der lyden blir så plagsom at den ikke lenger bør aksepteres. Det er en glidende overgang mellom akseptabel lyd og lyd som må kategoriseres som støy.

Den mangelfulle litteraturen om støybegrepet kan handle om at støy er regulert i Forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) del 2, da særlig kapittel 5. På andre rettsområder er det derimot Miljødirektoratets retningslinje T-1442 som danner det sentrale utgangspunktet for vurdering av støy, særlig i forbindelse med arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. Selv om T-1442 ikke kommer direkte til anvendelse ved tolkning av forurensningsloven, inneholder retningslinjen flere vurderingstemaer og grenseverdier som også kan være relevante som tolkningsmomenter i vurderingen av hva som utgjør forurensning etter forurensningsloven. Retningslinjen gir således nyttig veiledning, til tross for at den ikke har direkte rettslig virkning innenfor rammen av forurensningsregelverket.

Forurensingsforskriften kapittel 5 heter «Støy – kartlegging, handlingsplaner og tiltaksgrenser for eksisterende virksomhet». Ingen bestemmelse i kapittelet definerer støy, men bestemmelsene om formål og virkeområde hjelper et godt stykke på vei for å vurdere hva slags type lyd forurensningsloven er ment å omfatte. Paragraf 5-1 angir kapitlets formål som å «fremme menneskers helse og trivsel ved å sette minstekrav til innendørs støynivå og unngå at dette nivået overstiges. Et videre formål er å forebygge og redusere skadelige virkninger av støyeksponering gjennom krav om å kartlegge støy og opplyse befolkningen om eksponering av støy og støyens virkninger, og ved å utarbeide handlingsplaner og gjennomføre støyreduserende tiltak». Støy er altså er en del av forurensningsbegrepet for å verne om både «helse og trivsel».^{(7) Forurensningsforskriften § 5-1} Det er derfor ikke utelukkende den fysisk skadelige lyden som er omfattet av begrepet, men også lyd som ikke er direkte skadelig, den lyd som utelukkende påvirker trivselen. Det er dermed både de fysiske og psykiske aspektene ved lyd bestemmelsene i forskriften er ment å verne. Støy-begrepet må dermed favne nokså vidt.

Paragraf 5-2 i forskriften angir virkeområde for hva som regnes som «støy» etter forskriften. Første ledd lyder: «Kapitlets krav til strategisk støykartlegging og handlingsplaner gjelder for luftbåren, ekstern støy som mennesker utsettes for, og som skyldes menneskelig aktivitet». Annet ledd presiserer at «Kapitlet [ikke] gjelder støy fra husholdninger». Det essensielle er altså at støyen er luftbåren, ekstern, at mennesker utsettes for den, og at den har opphav i menneskelig aktivitet. At støy fra husholdninger ikke omfattes, innebærer at denne typen lyder som utgangspunkt ikke er ment å være omfattet av forurensningslovens bestemmelser. Dette er i tråd med forurensningsloven § 8 første ledd nr. 2 som bestemmer at «vanlig forurensning fra boliger» er tillatt etter forurensningsloven.

Også formålsbestemmelsen i forurensningsloven § 1 fremhever sikring av forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger ikke fører til blant annet helseskade eller går ut over trivselen. I forarbeidene understreker dessuten utvalget at det mellom trivselsmessige ulemper og helseskader går en glidende overgang, noe som kommer frem ved det såkalte utvidete helsebegrep. «Mange trivselsmessige ulemper – f.eks. støy – kan ha psykiske skadevirkninger selv om fysiske skader ikke lar seg påvise».^{(8) NUT 1977:1 s. 110} Forurensningsloven ønsker dermed på et overordnet nivå å sikre et godt miljø slik at forurensning ikke medfører helseskade eller går utover trivselen. Selv den lyd som ikke påvirker mer enn trivselen er altså ment å være omfattet av støy-begrepet i forurensningsloven. Selv om støyen fra vindturbiner sjeldent fører til fysiske eller psykiske helseplager, er det på det rene at den oppleves svært plagsom for mange naboer. Det er nettopp trivselsaspektet ved støy som er det sentrale. Lyden fra vindturbinene skaper tidvis stor mistrivsel hos naboene. Det er derfor på det rene at lyden fra vindturbiner er omfattet av støybegrepet i forurensingsloven.

4.1.1.3 «er eller kan være»

Det er støy som «er eller kan være» til skade eller ulempe for miljøet som omfattes av bestemmelsene i forurensningsloven. Det er naturlig at støy som rent faktisk «er» til skade eller ulempe er omfattet. I disse tilfellene er det på det rene at skadene eller ulempene har materialisert seg. Imidlertid er det tilstrekkelig at støyen «kan» være til skade eller ulempe. Selve risikoen for skade eller ulempe er tilstrekkelig, noe som implisitt gir uttrykk for føre-var-prinsippet.^{(9) Bugge (2015) s. 291} Dermed er det nok at det foreligger usikkerhet om skadevirkningen for at tilførselen anses som forurensning. Det er ikke avgjørende for at forurensningsbegrepet kommer til anvendelse, at det i konkrete tilfellet faktisk foreligger en fare eller ikke.^{(10) Bratteng (2024) § 6 note 9} Dette til forskjell fra grannelova hvor ulovligheten knytter seg til å ha gjøre eller sette i verk noe som «er» «til skade eller ulempe». Her er det ikke tilstrekkelig at handlingen «kan» føre til skade eller ulempe.

4.1.1.4 «skade eller ulempe for miljøet»

Begrepene «skade» og «ulempe» favner vidt og er relativt upresise. I forarbeidene trekkes det ikke et tydelig skille mellom hva som er ment å inngå i «skade» eller «ulempe», ettersom begrepene er behandlet samlet. Istedenfor å forklare hva de ulike begrepene inneholder gis det eksempler på hva slags skader eller ulemper som kan bli voldt av forurensning. Et eksempel er at en resipient blir mindre egnet til en viss bruk, som drikkevann eller badevann, eller at det skjer et vesentlig inngrep i økosystemet i resipienten, som for eksempel overføring av vann fra et vassdrag til et annet med ulik vannkvalitet.^{(11) NUT 1977:1 s. 112} Begrepene «skade eller ulempe» benyttes imidlertid også i grannelova § 2 og lyder «Ingen må ha, gjera eller setja i verk noko som urimeleg eller uturvande er til skade eller ulempe på granneeigedom. Inn under ulempe går òg at noko må reknast for farleg». I lovkommentaren til grannelova forklarer Thor Falkanger at mens skade først og fremst går på det man kan ta og føle på, kan ulemper forekomme ofte uten ledsaget av fysiske skader.^{(12) Falkanger (2023) Kommentar til § 2} Denne forståelsen av begrepene er i samsvar med en generell forståelse av dem og kan anvendes ved tolkning av forurensningsloven. I lovkommentarene til grannelova nevnes støy som en typisk ulempe. Det er derfor nærliggende å si at støyalternativet i forurensningsloven § 6 første ledd nr. 1 primært vil kunne føre til «ulempe» for miljøet, heller enn skade. Det er imidlertid ikke noe stort praktisk poeng å gjøre en stor sondring mellom skade og ulempe, ettersom begge former av plagene er omfattet av forurensningsbegrepet.

At det som regnes som forurensning er det som er eller kan være til skade eller ulempe «for miljøet», kan ved første øyekast se ut til å primært rette seg mot naturen og klima. Imidlertid fremgår det av forarbeidene at «alle» skader og ulemper må tas i betraktning, «hva enten de rammer mennesker, dyr eller naturen ellers, og uten at det gjør noen forskjell om skadene og ulempene viser seg i tettstedsmiljøet eller i naturmiljøet».^{(13) NUT 1977:1 s. 122} Formålsparagrafen gir også holdepunkter for tolkningen av de typer skader og ulemper som er relevante.^{(14) Bugge (2015) s. 291 og NUT 1977:1 s. 122} Det er de skader og ulemper som truer helse, trivsel, natur og naturverdier det siktes til, eller de som skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse.^{(15) Forurensningsloven § 1} Både forarbeidene og formålsparagrafen indikerer at menneskers helse og trivsel skal vektlegges etter forurensningsloven. Som en konsekvens av dette er det på det rene at støy som er til skade eller ulempe for menneskene i nærområdet vil være omfattet av plikten til å unngå forurensning etter forurensningsloven § 7.

Samtlige negative påvirkninger på miljøet skal være omfattet av forurensningsbegrepet, det kreves ikke en kvalifisert alvorlighetsgrad av tilførselen. Samme forståelse er lagt til grunn i dommen inntatt i Rt. 1998 s. 2011 hvor det ble uttrykt at det er en lav terskel som må overstiges for at tilførsel av et stoff til miljøet faller inn under definisjonen.^{(16) Bugge (2015) s. 292} Dette i motsetning til grannelova som oppstiller forbehold om at skaden eller ulempen må være «urimeleg eller uturvande». Den manglende kvalifiserende terskelen i forurensningsloven § 7 må imidlertid ses i sammenheng med § 8 tredje ledd som fastslår at «Forurensninger som ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper kan finne sted uten tillatelse etter § 11». Denne regelen innebærer i realiteten at forurensning «som ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper» anses som lovlig forurensning. Bestemmelsen vil bli nærmere omhandlet nedenfor. Derfor er det også etter reguleringen i forurensningsloven bestemt at forurensningen må ha en viss alvorlighetsgrad for at en skal anse den som forbudt. Men all negativ påvirkning på miljøet vil likevel være ansett som «forurensning» etter loven.

På bakgrunn av de gjennomgåtte kriteriene – tilførsel, støyens art, mulig skade eller ulempe, og betydningen for miljøet, er det klart at støy fra vindkraftverk omfattes av forurensningsbegrepet i forurensningsloven § 6. Det innebærer at slik virksomhet i utgangspunktet er forbudt etter § 7, med mindre et av lovens unntak kommer til anvendelse.

4.1.2.1 Paragraf 8 tredje ledd

Forurensningsloven § 8 medfører betydelige begrensninger fra den generelle plikten til å unngå forurensninger som fremgår av § 7. Bestemmelsens tredje ledd kom inn ved lovendring ved lov 15. april 1983 nr. 21 etter debatt i Stortinget.^{(17) Ot.prp. nr. 1 (1982–1983) s. 2} Før denne lovendringen kunne forurensningsmyndigheten ved forskrift eller enkeltvedtak beslutte at forurensninger som ikke medførte nevneverdige skader eller ulemper kunne finne sted uten tillatelse etter § 11. I dagens ordning kreves det ikke lenger at forurensningsmyndigheten vedtar forskrift eller fatter enkeltvedtak for at forurensning uten tillatelse skal være lovlig etter § 11. Ordlyden i tredje ledd ble derfor endret for å «unngå unødig tungvint behandling av virksomheter som ikke medfører nevneverdig forurensning».^{(18) Ot.prp. nr. 1 (1982–1983) s. 2}

Paragraf 8 nevner i første ledd en del type virksomheter som er tillatt så lenge forurensningen fra virksomheten anses som «vanlig». I tredje ledd finnes en mer generell og skjønnsmessig bestemmelse, som er relevant for vindkraftverk. Her står det «Forurensninger som ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper kan finne sted uten tillatelse etter § 11» (min utheving). Regelen må forstås som at slik forurensning ikke bare er fritatt for plikt til å søke konsesjon, men generelt er tillatt.^{(19) Bugge (2019) s. 321}

Selv om bestemmelsen i tredje ledd bare viser til forurensning som ikke «medfører» skade og ulempe, mens §§ 6 og 7 viser til tilførsel som «kan» være til skade eller ulempe er det sikker rett at § 8 tredje ledd skal forstås på samme måte som §§ 6 og 7, det vil si at faren for skade eller ulempe i seg selv vil være det avgjørende.^{(20) Rt. 1998 s. 2011 og Rt. 2007 s. 1183, avsnitt 23} Dersom en skulle tatt bestemmelsen på ordet ville det innebære at virksomhet som medfører fare for stor forurensning var tillatt så lenge forurensningen faktisk ikke forekom, noe som selvsagt ikke var meningen.^{(21) Rt. 2007 s. 1183, avsnitt 23}

Av rettspraksis fremgår det at fordi unntaket er lovbestemt, må det tolkes i lys av lovens formål.^{(22) Rt. 1998 s. 2011, s. 2019} Dermed må unntaket tolkes i lys av formålet om å «verne det ytre miljø mot forurensning».^{(23) Forurensningsloven § 1 første ledd} Det «ytre miljø» skal forstås som mer enn bare naturmiljøet. Loven vil blant annet ha betydning i utpregede tettstedsmiljøer, slik som by- og boligmiljøer.^{(24) Bratteng (2024) § 1 note 2} Forarbeidene understreker dessuten at loven ikke bare skal verne om det som direkte er i menneskets interesser, og at begrepet er ment å favne videre enn til bare å verne om de økonomiske interesser.^{(25) Ot.prp. nr. 11 (1979-1980) s. 87} Derfor skal alle potensielle skadevirkninger med i vurderingen av om unntaket kommer til anvendelse, enten de rammer mennesker, natur eller miljøet for øvrig.^{(26) NUT 1977:1 s. 112}

At forurensningen ikke medfører «nevneverdige» skader eller ulemper tilsier etter ordlyden en svært lav terskel. Å betegne noe som «nevneverdig» innebærer at det må dreie seg om en skade eller ulempe som er verdt å nevne – altså noe mer enn det helt bagatellmessige. Denne ordlyden står i tydelig kontrast til eksempelvis grannelova § 2, som benytter kvalifikasjonene «urimelig» og «unødvendig». Å kreve at noe er «nevneverdig», innebærer dermed en vesentlig lavere terskel enn krav om urimelighet eller unødvendighet. Bestemmelsen er ment å innføre en nedre terskel for hvilke forurensninger som er lovlige, jf. Rt. 1998 s. 2011, s. 2018.^{(27) Bratteng (2024) § 6 note 12} I avgjørelsen uttaler Høyesterett at det er forutsatt i forarbeidene at «den nedre grense for hva som er forurensning ligger lavt[…]. Det var de helt betydningsløse skader og ulemper som ikke skulle komme i betraktning». Bruken av begrepet «betydningsløst» bekrefter at terskelen for unntak er svært lav, og viser at bestemmelsen er ment å avgrense kun de helt bagatellmessige forurensningene fra lovens virkeområde.

Det er i rettspraksis også uttalt at bestemmelsen skal være et «snevert unntak».^{(28) Rt. 2007 s. 1183, avsnitt 22 og 23} Det samme underbygges av forarbeidene, hvor det fremgår at unntaket er ment å forhindre at forurensningsmyndighetene «blir unødig belastet med saker uten særlig forurensningsmessig betydning».^{(29) Ot.prp. nr. 1 (1982-1983) s. 2} Formålet ble ytterligere tydeliggjort ved lovendringen som fjernet kravet om at myndighetene måtte fatte enkeltvedtak eller vedta forskrift for å frita en virksomhet fra søknadsplikt. Av side 3 i de samme forarbeidene fremgår det derfor at bare virksomhet som medfører «ubetydelig» skade eller ulempe skal unntas fra hovedregelen i § 7.

Også vannressursloven benytter begrepet «nevneverdig skade eller ulempe» i § 8 første ledd. Bestemmelsen regulerer hvilke vassdragstiltak som er konsesjonspliktige, og har et virkeområde som i stor grad tilsvarer vurderingstemaet i forurensningsloven § 8 tredje ledd, som angir hvilken grad av forurensning som kan finne sted før tillatelse kreves. Vannressursloven § 8 første ledd fastslår at «ingen må iverksette vassdragstiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser i vassdraget eller sjøen, uten at det skjer i medhold av reglene i § 12 eller § 15, eller med konsesjon fra vassdragsmyndigheten». Bruken av uttrykket «nevneverdig» i denne sammenhengen innebærer at «skaden eller ulempen må ha en kvalifisert skadevirkning eller virkninger av en viss styrke, og terskelen etter første ledd er lavere enn ‘påtagelige virkninger’ etter § 8 andre ledd».^{(30) Solli (2023) § 8 note 2} Tilknyttet denne bestemmelsen uttaler Hans Christian Bugge at ordlyden tilsier at terskelen for konsesjonsplikt ikke skal være så høy.^{(31) Bugge (2022) s. 349}

I forarbeidene til vannressursloven uttaler departementet at ordlyden «kan være» i § 8 første ledd kan være et spørsmål om hvor sannsynlig skadevirkningene må være:

Jo mer hypotetiske og fjerne skadevirkningene er, desto lettere vil et tiltak falle utenfor konsesjonsplikten. Avgrensningen av konsesjonsplikten må skje ut fra en samlet vurdering av skadevirkningenes størrelse og sannsynlighet for at de inntrer, og i grensetilfellene må vassdragsmyndigheten i en viss grad også kunne foreta en prioritering av saker i lys av de tilgjengelige administrative ressurser.^{(32) Ot.prp. nr. 39 (1998-1999) s. 327-328}

Disse betraktningene kan ha overføringsverdi for forståelsen av begrepet i forurensningsloven. For det første er ordlyden i bestemmelsen svært lik den i vannressursloven. Forurensningsloven § 8 tredje ledd angir riktignok ikke uttrykkelig at den gjelder tiltak som «kan medføre» fare for forurensning. Ved en streng ordlydstolkning omfatter den bare tiltak som faktisk «medfører nevneverdige» skader eller ulemper. Likevel er det, som tidligere omtalt, sikker rett at bestemmelsen også skal forstås slik at den gjelder tiltak som «kan medføre» slike konsekvenser.

For det andre har begge lovene som formål å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av naturressurser. For det tredje eksisterer det en nær systematisk sammenheng mellom de to regelverkene. Vannressursloven ble blant annet vedtatt for å erstatte vassdragsloven av 15. mars 1940 nr. 3, og forurensningsloven regulerer på sin side ulike forhold knyttet til vassdrag.^{(33) Ot.prp. nr. 39 (1998-1999) s. 23} Både skadevirkningens størrelse og sannsynligheten for at skadene eller ulempene inntrer vil derfor kunne ha betydning i avgjørelsen av hvorvidt en forurensning anses å kunne medføre «nevneverdige skader eller ulemper» etter forurensningsloven. Også hensynet til tilgjengelige administrative ressurser vil kunne komme inn i vurderingen etter forurensningsloven, særlig fordi den nye bestemmelsen ble endret for å forhindre at forurensningsmyndighetene «blir unødig belastet med saker uten særlig forurensningsmessig betydning».^{(34) Ot.prp. nr. 1 (1982-1983) s. 2}

4.1.2.2 Paragraf 9 første ledd nr. 2

Paragraf 9 i forurensningsloven gir forurensningsmyndighetens kompetanse til å gi forskrifter om forurensning. Bestemmelsens alternativ nr. 2 kunne i utgangspunktet vært relevant for vindkraftverk. Alternativet gir forurensningsmyndigheten adgang til å forskrifter om «grenseverdier for forekomster av visse stoffer, støy, rystelse, lys og annen stråling i miljøet, og hva som skal gjøres dersom grenseverdien overskrides». Klima- og miljødepartementet har ikke vedtatt en forskrift for grenseverdier, men derimot utgitt en retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging, med navn T-1442. Hjemmelen til å gi forskrift er derfor ikke benyttet. I retningslinjene er det satt en anbefalt grenseverdi for støy fra vindkraftverk. Grenseverdien er imidlertid ikke en fastsatt juridisk grense, kun en anbefaling for støynivå utendørs og på uteoppholdsarealer for støyfølsom bebyggelse. Som en konsekvens av at forskriftshjemmelen ikke er blitt brukt, kan støyforurensning ikke automatisk anses som lovlig selv om den holder seg innenfor de angitte grenseverdiene i retningslinjene.

4.1.2.3 Paragraf 11

Forurensende virksomhet som ikke er lovlig etter § 8 eller etter forskrift hjemlet i § 9, må ha tillatelse, ofte kalt «utslippstillatelse». Dette er en konsesjonsordning som er et sentralt middel i forurensningspolitikken.^{(40) Bugge (2019) s. 323} Hjemmelen til å gi utslippstillatelse er gitt i forurensningsloven § 11. Første ledd første punktum fastslår at «Forurensningsmyndigheten kan etter søknad gi tillatelse til virksomhet som kan medføre forurensning».

Fordi ordlyden i bestemmelsens første ledd første punktum er at forurensningsmyndigheten «kan» gi tillatelse, kan det ved se ut til at det er tale om et fritt skjønn. Spesielt når en ser bestemmelsen i sammenheng med regelen i annet ledd som bestemmer at kvotepliktig etter lov 21. desember 2007 nr. 99 om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven) § 4 «skal» innvilges tillatelse «så fremt han godtgjør at han er i stand til å overvåke og rapportere utslippene på en tilfredsstillende måte». I disse tilfellene plikter altså forurensningsmyndigheten å innvilge utslippstillatelse dersom det nevnte vilkår om overvåking og rapport er oppfylt. I kjennelsen HR-2019-1593-U som gjaldt spørsmål om retten hadde et fritt skjønn etter den opphevede lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven) § 230 første ledd tredje punktum, drøfter Høyesterett om kan-skjønn innebærer et fritt skjønn når bestemmelsen ikke gir anvisning om hvilke momenter som skal vektlegges i vurderingen. Paragraf 230 første ledd ga advokatbevillingsnemnden adgang til å tilbakekalle en advokatbevilling dersom advokaten hadde gjort et av de alternative vilkårene som var listet opp. Første ledd annet punktum bestemte at vedtaket etter første punktum kunne bringes inn for retten som kunne prøve alle sider av siden, mens tredje punktum fastslo at retten «kan beslutte at vedtaket ikke skal ha virkning før det er avsagt dom eller endelig dom foreligger». Spørsmålet var altså hvordan tredje punktum skulle forstås; om det forelå et fritt skjønn for retten til å vurdere om iverksettelsen av vedtaket skulle utsettes. Selv om ordlyden i bestemmelsen var taus om hvilke momenter som skulle trekkes inn i vurderingen uttaler Høyesterett at «Dette kan likevel ikke innebære at skjønnet er fritt. Det er tale om en avgjørelse som gjennomgående har stor betydning for advokatens muligheter for å fortsette sin advokatvirksomhet». Bakgrunnen for at skjønnet ikke var fritt var altså at avgjørelsen hadde stor rettssikkerhetsmessig betydning. Det at loven og forarbeidene er tause om hvordan et skjønn skal utøves, betyr dermed ikke nødvendigvis at skjønnet er fritt.

I forarbeidene uttalte departementet i tilknytning til forurensningsloven § 11 at det kunne være aktuelt «å gi visse retningslinjer for hvordan forurensningsmyndighetenes frie skjønn bør utøves, og det kan også overveies om det kan settes visse minstekrav som må være oppfylt for at tillatelse kan gis»^{(41) Ot.prp. nr. 11 (1979–1980) s. 25} (min utheving). Departementet anså dermed i utgangspunktet forurensningsmyndighetens skjønn som fritt etter bestemmelsen, og betraktningene i HR-2019-1593-U om vedtakets rettssikkerhetsmessige betydning kommer trolig ikke til anvendelse for § 11. Departementet ønsket imidlertid å gi visse retningslinjer for utøvelsen av skjønnet, og dermed innskrenke forurensningsmyndighetens skjønnsfrihet. Forurensningsloven § 11 oppgir derfor i femte ledd hvilke momenter som skal vektlegges både ved avgjørelse om tillatelse skal gis etter § 11, men også når vilkår etter § 16 skal fastsettes. Bestemmelsen gir føring om at det i vurderingen skal legges vekt på «de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre». Forurensningsmyndigheten plikter imidlertid ikke å gi utslippstillatelse selv om vurderingen taler for at fordelene tiltaket vil medføre er større enn de ulemper som vil forekomme. Det er kun tale om retningslinjer for forurensningsmyndighetens skjønnsutøvelse.

I praksis handler vurderingen imidlertid sjeldent om virksomheten skal få lov til å forurense slik den søker om, men heller om hvilke krav og vilkår som skal settes for å redusere forurensningen til et akseptabelt nivå. Det er særlig vilkårene som vil være virkemidlet til å hindre forurensninger.^{(42) NUT 1977:1 s. 43} I forarbeidene uttaler departementet at dersom en kan verne miljøet mot forurensninger fra tiltaket ved å sette passende vilkår, «er det ikke grunn til å avslå søknaden med hjemmel i forurensningsloven».^{(43) Ot.prp. nr. 11 (1979–1980) s. 25} I vurderingen av om det skal gis tillatelse etter § 11, samt fastsettes eventuelle vilkår etter § 16, skal forurensningsmyndigheten altså legge vekt på «de forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre».^{(44) Forurensningsloven § 11 femte ledd} Det innebærer at myndighetene skal gjøre en avveining blant annet mellom miljøskader og ulemper som vil oppstå på den ene siden, mot tekniske og økonomiske muligheter for å redusere forurensning gjennom vilkår på den andre siden.^{(45) Bugge (2019) s. 323-324}

Også andre momenter er veiledende for vurderingen som skal gjøres. Blant annet må tiltaket været i tråd med lovens formål, da særlig formålet om å verne det ytre miljø mot forurensning, samt å sikre at forurensninger ikke fører til helseskade eller går ut over trivselen.^{(46) Forurensningsloven § 1} Samtidig bør vurderingen ses i sammenheng med retningslinjen i § 2 nr. 1.^{(47) Bugge (2019) s. 324 og 327} Denne retningslinjen fastslår at gjennomføringen av loven blant annet skal «nyttes for å oppnå en miljøkvalitet som er tilfredsstillende ut fra en samlet vurdering av helse, velferd, naturmiljøet, kostnader forbundet med tiltakene og økonomiske forhold».

I tillegg setter lov 17. mai 1814 (Grunnloven) § 112 en nedre grense for hva slags utslippstillatelser forurensningsmyndigheten kan gi. Hvis tillatelsen innebærer stor helserisiko for mennesker, kreves det svært sterke hensyn for at vedtaket skal godtas.^{(48) Bugge (2019) s. 325} I realiteten vil Grunnloven § 112 imidlertid neppe ha stor betydning ved konsesjonspliktige vindkraftverk, ettersom det for disse tilfellene i tillegg gis konsesjon etter energiloven, hvor Grl. § 112 også er bestemmende for hva slags konsesjoner som kan vedtas. Terskelen som fremgår av Grl. § 112 vil derfor ikke være avgjørende for hvilke utslippstillatelser som kan gis etter forurensningsloven § 11.

Forurensningsloven § 16 gir adgang til å sette nærmere vilkår i tillatelse for å «motvirke at forurensning fører til skader eller ulemper» og for å «fremme effektiv utnyttelse av energi som virksomheten bruker eller frembringer». Adgangen til å fastsette vilkår for å motvirke forurensning som fører til skader eller ulemper er vid, noe som fremgår av forarbeidene.^{(49) Ot.prp. nr. 11 (1979–80) s. 27, jf. NUT 1977:1 s. 43} Eksempelvis kan det være aktuelt med vilkår for å bekjempe forurensningene ved kilden, som ved å innføre maksimale utslipp.^{(50) Ot.prp. nr. 11 (1979–80) s. 27} Dersom det ikke lykkes å oppnå en tilstrekkelig begrensning av forurensningene ved kilden, kan det komme på tale med vilkår om å treffe tiltak i resipienten. For eksempel å bygge støyskjermer mot naboene når det ikke lykkes å begrense støyen ved kilden. Det er selvsagt at forurensningsloven må gi hjemmel for å sette slike vilkår.^{(51) Ot.prp. nr. 11 (1979–80) s. 27}

Overordnet vil vurderingstemaet for forurensningsmyndigheten være om de miljømessige ulemper ved tiltaket er mindre enn de fordelene tiltaket ellers vil medføre,^{(52) Forurensningsloven § 11 femte ledd} eventuelt som følge av vilkår som er fastsatt for å motvirke at forurensningen medfører skader eller ulemper.^{(53) Forurensningsloven § 16 første ledd} I norsk forvaltningspraksis anser en i utgangspunktet vindkraftverk som en viktig bidragsyter til både samfunnsøkonomiske og miljømessige fordeler. Som omtalt i innledningen har Norge et stort behov for økt produksjon av klimavennlig energi, og vindkraft utgjør et av de mest aktuelle alternativene for å oppnå dette målet. Samtidig representerer støy fra vindturbiner en ikke ubetydelig ulempe for naboene, både med tanke på helse, trivsel og bruken av egen eiendom. Et sentralt vilkår som forurensningsmyndighetene kan benytte for å sikre at tiltakets samlede fordeler overstiger ulempene, er derfor å fastsette grenseverdier for støy. Hvordan disse grenseverdiene faktisk overholdes, bør imidlertid overlates til tiltakshaver, som selv må vurdere og iverksette egnede tekniske eller organisatoriske tiltak. Myndighetenes regulering bør derfor begrense seg til å angi selve støynivået som ikke må overskrides, mens det operasjonelle ansvaret for gjennomføringen ligger hos utbyggeren.

Forurensningsloven § 82 første ledd gir Kongen myndighet til å fastsette forskrifter som delegerer forurensningsmyndighet til kommunen, blant annet i saker som gjelder støyforurensning. I medhold av denne bestemmelsen er det i forskrift 20. desember 2024 nr. 3400 om kommunens myndighet etter forurensningsloven § 4 bokstav d fastsatt at kommunen kan gi tillatelse etter forurensningsloven § 11 til virksomhet som medfører «støy fra vindturbiner». Kommunene fikk denne myndigheten til å behandle og eventuelt innvilge slike utslippstillatelser første gang 1. januar 2020.^{(54) FOR-2019-09-30-1289, ikrafttredelse fra 01.01.2020} I forarbeidene til endringen, som blant annet omhandler oppgaveoverføring til kommunene, uttalte Klima- og miljødepartementet at det ville være hensiktsmessig å gi kommunen myndighet også etter forurensningsloven, ettersom kommunen allerede er planmyndighet etter plan- og bygningsloven. På den måten kunne regulering av støy fra vindmøller etter forurensningsloven bedre koordineres med arealplanleggingen, og sikre en mer helhetlig og effektiv forvaltning av både miljøhensyn og lokale interesser.^{(55) Prop. 91 L (2016–2017) s. 46}

Dersom støyen fra et vindkraftverk overskrider det tillatte nivået etter forurensningsloven § 8 tredje ledd, ikke omfattes av unntak gitt i forskrift med hjemmel i § 9, og heller ikke er godkjent gjennom en tillatelse fra kommunen etter § 11, vil den i utgangspunktet anses som ulovlig forurensning etter hovedregelen i § 7 første ledd.

I praksis synes det imidlertid som om vindkraftverk som genererer støy som overstiger grenseverdiene i § 8 tredje ledd, og dermed utgjør forurensning med «nevneverdige skader eller ulemper», sjelden får tillatelse etter § 11. Årsaken er ikke nødvendigvis at slike tillatelser avslås, men snarere at tiltakshaverne ikke søker om dem. I en e-postdialog med NVE opplyser direktoratet at de «ikke kjenner til saker der tiltakshaver har søkt om tillatelse etter forurensningsloven uten først å ha fått veiledning om å gjøre dette.»^{(56) Personlig kommunikasjon i epost med Erlend Bjerkestrand i NVE 24. januar 2025.} Videre uttaler direktoratet at «kommunen behandler vindkraftsaker som områdereguleringssaker etter plan- og bygningsloven, og kan veilede tiltakshaveren dersom de mener det er behov for egen regulering gjennom forurensningsloven». Disse uttalelsene fra NVE illustrerer at håndhevingen av forurensningsloven i tilknytning til støy fra vindkraftverk i praksis er mangelfull.

Av ordlyden i forurensningsloven § 11 første ledd første punktum fremgår det at forurensningsmyndigheten «etter søknad» kan gi tillatelse til virksomhet som kan medføre forurensning. Dette tilsier at søknaden må sendes inn før den forurensende virksomheten igangsettes. Dette tolkningsmomentet underbygges av unntaket i samme ledd annet punktum, hvor det fremgår at tillatelse unntaksvis kan gis «uten at det foreligger søknad», men da kun i «særlige tilfeller». Bestemmelsens systematikk understreker dermed at forhåndstillatelse er hovedregelen. Dette er også i tråd med hovedregelen i forurensningsloven § 7 første ledd, som fastslår at forurensning som utgangspunkt ikke er tillatt. Forurensningen er kun tillat dersom forurensningen enten er så ubetydelig at den ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper, jf. § 8 tredje ledd, at den er tillatt med hjemmel i forskrift etter § 9, eller tillatt med hjemmel i utslippstillatelse etter § 11.

4.1.2.4 Ikke praksis for at tiltakshaver søker om tillatelse etter § 11

Epostkorrespondansen med NVE viser at det ikke er vanlig praksis at tiltakshaver søker om forurensningstillatelse etter forurensningsloven § 11 uten at kommunen først har gitt veiledning og stilt krav om dette. Denne praksisen er imidlertid ikke i tråd med lovens ordlyd, som klart fastsetter at tiltakshaver selv må «søke» om tillatelse. Når § 11 leses i sammenheng med hovedregelen i § 7, som fastslår at ingen kan ha, gjøre eller sette i verk noe som kan medføre fare for forurensning, fremstår dette enda tydeligere. Hovedregelen er at tiltakshaver ikke har rett til å forurense uten forutgående tillatelse, hvilket innebærer at søknad om slik tillatelse må sendes inn før virksomheten som kan medføre forurensning igangsettes. Dette er en avgjørende prosess, da den fungerer som et viktig virkemiddel for å forhindre at utslipp overskrider miljøets tålegrenser, og for å sikre tilstrekkelig vern av ytre miljø og naboer i området, jf. forurensningsloven § 1.

For å få tillatelse til å forurense, må tiltakshaver sende inn en søknad til kommunen. Ordningen bygger på at det er tiltakshaver som skal søke om tillatelse, og ikke at forurensningsmyndigheten først må kreve en søknad. Denne forståelsen styrkes ved å se de ulike punktene i § 11 i sammenheng. Bestemmelsen i § 11 første ledd annet punktum oppstiller et unntak fra hovedregelen om at det må foreligge søknad. Den fastslår at «Forurensningsmyndigheten […] i særlige tilfeller [kan] gi tillatelse uten at det foreligger søknad [...]». Kun «særlige tilfeller» kvalifiserer at tiltakshaver kan få innvilget tillatelse til å forurense, uten først å ha sendt inn søknad til kommunen. Også ordlyden i første ledd første punktum, som lyder: «Forurensningsmyndigheten kan etter søknad gi tillatelse til virksomhet som kan medføre forurensning» (min utheving) taler for at det må sendes søknad. Det innebærer at tillatelsen må være innvilget før den forurensende virksomheten kan iverksettes.

Bakgrunnen for den rettsstridige praksisen kan skyldes hvordan reguleringen av vassdrag er utformet. Forarbeidene til forurensningsloven presiserer at i enkelte saker kan saksbehandlingen gjennomføres slik at det ikke kreves en egen søknad etter § 11. «Eksempelvis i vassdragsreguleringssaker vil det være tilstrekkelig at det søkes NVE om konsesjon. NVE vil da koordinere saksbehandlingen og sørge for at det blir innhentet tillatelse fra forurensningsmyndigheten».^{(57) Ot.prp. nr. 11 (1979–1980) s. 109} Denne ordningen sikrer at forurensningstillatelse blir innhentet uten at det kreves en separat søknad. Det er mulig at denne praksisen har påvirket hvordan vindkraftverk håndteres, der det kun søkes konsesjon etter energiloven, uten at det automatisk innhentes tillatelse fra kommunen etter forurensningsloven, selv om en slik tillatelse formelt sett er påkrevd.