MarIus

5.2.1 Utgangspunkt

I henhold til § 4-4 første ledd første punktum «skal» en rettighetshaver som «beslutter» å utvinne en mineralforekomst, forelegge en utvinningsplan for departementets godkjenning. Formuleringen «beslutter» markerer at det er rettighetshaveren selv som avgjør om utvinning skal igangsettes; myndighetene kan ikke pålegge vedkommende å starte virksomheten. Forarbeidene understreker at beslutningen skal bygge på en selvstendig kommersiell vurdering av prosjektets økonomiske forsvarlighet.(1) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 4-4. At ansvaret plasseres hos rettighetshaveren, må ses i sammenheng med at vedkommende både bærer den økonomiske risikoen og har den mest inngående kunnskapen om egen virksomhet.

Ifølge forarbeidene skal rettighetshaveren utarbeide et forslag til utredningsprogram før utvinningsplanen legges frem.(2) Prop.106 L (2017–2018) s. 44, som dette avsnittet bygger på. Programmet skal redegjøre kort for «eventuell utbygging», «utvinningsløsninger» og konsekvenser «for andre næringer og for miljø», inkludert «grenseoverskridende virkninger». Forslaget skal utformes med utgangspunkt i den kunnskapen som foreligger. Utredningsprogrammet skal underlegges departementets godkjenningsprosess, og at det kan stilles vilkår om ekstra undersøkelser ved behov. Dette gir departementet rom til å gjøre egne vurderinger av programmet og mulighet til å styre prosjektet i ønsket retning.

Dersom rettighetshaveren beslutter å gå i gang, «skal» vedkommende sende en plan for utvinning til departementet, jf. § 4-4 første ledd første punktum. Ifølge bestemmelsens første ledd, andre punktum, skal planen tilpasses «virksomhetens omfang og inneholde en beskrivelse av utvinningen og en konsekvensutredning» (mine kursiveringer). Forarbeidene fremhever disse kravene som planens hovedelementer.(3) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 4-4. Passusen om at planen skal tilpasses virksomhetens omfang forutsetter at planens utforming må reflektere utvinningsprosjektets særtrekk.

Bestemmelsens første ledd, tredje punktum, åpner for at departementet i «særlige tilfeller» kan fravike kravet om utvinningsplan etter søknad. En naturlig språklig forståelse av uttrykket tilsier at unntak er forbeholdt spesielle situasjoner, noe forarbeidene bekrefter ved å presisere at unntak kun kan gjøres for «meget små mineralforekomster» eller tilleggsarealer til eksisterende utvinning. Dette viser at lovgiver har hatt som intensjon å begrense myndighetenes handlingsrom når det gjelder muligheten for å frita fra kravet om utvinningsplan.

Rettighetshaveren må utarbeide en utvinningsplan som oppfyller kravene til innhold og omfang. Forarbeidene understreker at planen primært skal redegjøre for gjennomføringen av utvinningsvirksomheten og dens konsekvenser.(4) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 4-4. Formålet er å legge til rette for en forsvarlig og bærekraftig utvinning, jf. §§ 1-1 og 1-7, samtidig som myndighetene gis et best mulig beslutningsgrunnlag. Hammer påpeker at utbyggingsplanen etter petroleumsloven § 4-2 har et todelt formål: å gi myndighetene oversikt over rettighetshaverens planer, slik at disse kan innpasses i øvrige strategier, og å gi myndighetene mulighet til å påvirke prosjektets utforming gjennom vilkår for godkjenning.(5) Hammer mfl. (2009) s. 249. Tilsvarende hensyn gjør seg gjeldende etter havbunnsmineralloven, der myndighetene skal sikre både helhetlig ressursforvaltning og forsvarlig mineralvirksomhet gjennom vurdering av utvinningsplanen.

5.2.2 Hva er kravene til beskrivelsen av utvinningen?

Bestemmelsens andre ledd spesifiserer hvilke opplysninger utvinningsplanen skal inneholde. Første punktum slår fast at «[b]eskrivelsen av utvinningen skal blant annet redegjøre for de aktuelle tekniske løsningene og økonomiske, ressursrelaterte, tekniske og sikkerhetsrelaterte forhold knyttet til utbyggingen og driften.» Formuleringen «blant annet» indikerer at listen ikke er uttømmende.

Forarbeidene fastslår at bestemmelsen angir «hovedprinsippene for hva en plan for utvinning skal inneholde» (min kursivering).(6) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 4-4. Uttalelsen understreker betydningen av de nevnte punktene, samtidig som den åpner for at andre forhold kan være relevante. Både lovens ordlyd og forarbeidene indikerer at disse punktene utgjør minimumsbetingelser for at planen skal kunne godkjennes. Uttrykket «hovedprinsipp» antyder at de angitte punktene skal være styrende for innholdet i utvinningsplanen. Dersom ett av punktene ikke er tilstrekkelig belyst, kan det tyde på at kravene til planen ikke er oppfylt. Samtidig gir bestemmelsen begrenset veiledning om omfanget av redegjørelsen, noe som etterlater rom for tolkning. Etter bestemmelsens fjerde ledd kan departementet fastsette forskrifter som utdyper kravene til en plan for utvinning. Foreløpig er ingen forskrifter vedtatt, men forslag er sendt på høring.(7) Energidepartementet (2025). Forslaget inneholder imidlertid ikke nærmere krav til utvinningsplanen, da dette er planlagt behandlet på et senere stadium.

Som nevnt ovenfor skal planen tilpasses «virksomhetens omfang», jf. § 4-4 første ledd første punktum. Ordlyden indikerer at kompleksiteten og størrelsen på utvinningsprosjektet påvirker kravene til hvor grundig og omfattende planen må være. Forarbeidene presiserer at kravene til planens innhold, detaljer og vedlegg vil variere avhengig av faktorer som hvilke mineraler som utvinnes og hvor virksomheten er lokalisert.(8) Prop.106 L (2017–2018) s. 44. Vurderingen av planens omfang må derfor baseres på de spesifikke utfordringene knyttet til det aktuelle utvinningsområdet. Dette gjelder også for den prosjektspesifikke konsekvensutredningen, jf. pkt. 5.2.3 nedenfor.

Forarbeidene presiserer at «ressursrelaterte forhold» refererer til mineralressursene.(9) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 4-4. Hvilke mineraler som finnes i et område, og hvor mye som er tilgjengelig, avgjør om utvinningen kan bli økonomisk bærekraftig. Mineraltype og volum har betydning for valg av utvinningsmetode, kostnader og markedspris. Rettighetshaveren har ansvar for beskrivelsen og den økonomiske vurderingen, og vil derfor ha interesse av å lage en grundig redegjørelse som sikrer et lønnsomt prosjekt. Samtidig har myndighetene interesse av detaljerte beskrivelser for å kunne fatte en velbegrunnet godkjenning.

Hensynet til en rask og smidig prosess tilsier at rettighetshaveren utarbeider tilpassede redegjørelser som reflekterer de konkrete forholdene i prosjektet. Dersom beskrivelsene er for knappe, kan det føre til forsinkelser og økt ressursbruk hos forvaltningen, som da må bruke tid på å identifisere mangler og innhente tilleggsopplysninger. Samtidig må ikke kravene til dokumentasjon bli så omfattende at de svekker prosjektets lønnsomhet. Det vil ikke bare undergrave formålet om verdiskaping og sikker tilgang på kritiske mineraler, men også redusere statens inntekter gjennom selskapsbeskatning. Dette understreker behovet for at redegjørelsene holder en faglig forsvarlig kvalitet og dybde, tilpasset prosjektets art og omfang. Det kan i denne sammenheng være hensiktsmessig å støtte seg på etablerte standarder fra petroleumssektoren, særlig der disse har vist seg å fungere effektivt og bidra til forutsigbar saksbehandling.

Forarbeidene til petroleumsloven gir nærmere presiseringer av dokumentasjonskravene til PUD etter petroleumsloven § 4-2.(10) Ot.prp. nr. 43 (1995–1996) s. 41, som dette avsnittet bygger videre på. Det fremgår at lovendringen representerte en materiell endring av gjeldende rett. Et krav om at dokumentasjonen skulle være «utførlig» ble drøftet, men bevisst utelatt. Forarbeidene understreker også at det skal foregå en dialog mellom myndighetene og rettighetshaveren i hvert prosjekt for å avklare dokumentasjonens nødvendige innhold og omfang. Det presiseres videre at spørsmålet om hvorvidt «spesielle forhold» tilsier strengere krav, må vurderes konkret i det enkelte tilfellet. Formuleringen «spesielle» indikerer en høy terskel for skjerpede krav. Hvor bokstavelig uttrykket skal forstås, kan imidlertid diskuteres, og særlige hensyn etter havbunnsmineralloven kan tilsi at uttalelsene i petroleumslovens forarbeider ikke bør tillegges stor vekt. I denne sammenhengen kan naturens egenverdi, sammen med usikkerheten knyttet til miljøvirkninger, tale for en strengere tilnærming. Utvinning av havbunnsmineraler kan i større grad innebære inngrep i sårbare og lite kartlagte økosystemer, noe som tilsier et behov for særlig aktsomhet ved fastsettelsen av dokumentasjonskravene.

Rettighetshaveren skal spesifisere hvilke «tekniske løsninger» som skal benyttes samt «tekniske og sikkerhetsmessige forhold knyttet til utbygging og drift», jf. havbunnsmineralloven § 4-4 andre ledd. Ordlyden og forarbeidene gir få holdepunkter for hvordan bestemmelsen nærmere skal forstås. En naturlig tolkning tilsier at «tekniske løsninger» viser til overordnede valg av teknologi, utstyr og materiell, mens henvisningen til «tekniske og sikkerhetsmessige forhold» peker mot en mer inngående analyse av utfordringer og begrensninger ved gjennomføringen, herunder HMS-relaterte faktorer. Sistnevnte begrep er vidt og kan omfatte både tekniske, operasjonelle og organisatoriske tiltak for å redusere risiko, i tråd med etablerte krav fra petroleumsregelverket.

5.2.3 Krav til konsekvensutredning

Konsekvensutredningen skal redegjøre for «nærings- og miljørelaterte forhold», inkludert «forebyggende og avbøtende tiltak», samt hvordan innretninger kan håndteres ved avslutning av virksomheten, jf. havbunnsmineralloven § 4-4 andre ledd andre punktum. Utredningen skal være prosjektspesifikk og tilpasses utvinningsprosjektets særlige karakter, herunder dets art, omfang og geografiske plassering. Ifølge en stortingsmelding forutsetter regjeringen at konsekvensutredningen sendes på offentlig høring.(11) Meld. St. 25 (2022–2023) s. 8 og 74. Når det gjelder utredningens omfang, vises det til vurderingene ovenfor i pkt. 5.2.2.