5.3 Saksbehandlingskrav og krav til begrunnelse
Før en utvinningsplan kan godkjennes, må departementet sikre at alle krav til saksbehandlingen er oppfylt. I henhold til havbunnsmineralloven § 4-4 sjuende ledd første punktum «[skal] departementet i et eget dokument redegjøre for og begrunne vedtaket om å godkjenne eller ikke godkjenne en plan for utvinning». Dersom det fastsettes miljøvilkår, skal disse fremgå av begrunnelsen, jf. andre punktum. Dokumentet skal som hovedregel offentliggjøres, med unntak for opplysninger underlagt taushetsplikt, jf. tredje punktum. Forarbeidene fremhever at de miljørettslige prinsippene i naturmangfoldloven skal inngå i begrunnelsen, og at det skal redegjøres for hvordan de er vurdert, jf. nml. § 7.(1) Prop.106 L (2017–2018) s. 63.
Formålet med begrunnelsesplikten er å sikre rettssikkerhet, etterprøvbarhet og tillit til forvaltningen. Gjennom klare begrunnelser får parter innsyn i beslutningsgrunnlaget, noe som gjør det mulig å forstå vedtaket, vurdere klagemuligheter og kontrollere om avgjørelsen er lovlig og forsvarlig.(2) NOU 2019: 5 s. 326-327. Dette legger til rette for en åpen og ansvarlig forvaltning.
Etter fvl. § 17 første ledd, første punktum, skal myndigheten «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Bestemmelsen uttrykker det alminnelige forvaltningsrettslige utredningskravet. Spørsmålet er hvilken betydning denne plikten har i departementets vurdering etter havbunnsmineralloven § 4-4.
Ifølge fvl. § 1 første punktum gjelder loven «når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov». En antitetisk tolkning tilsier at når en særlov som havbunnsmineralloven setter egne regler, går disse foran, og forvaltningsloven får ikke anvendelse. Samtidig åpner bestemmelsen for at forvaltningsloven kan anvendes utfyllende der særloven er taus. Havbunnsmineralloven stiller mer omfattende krav til utredning, både gjennom beskrivelsen av utvinning og den prosjektspesifikke konsekvensutredningen etter § 4-4, enn fvl. § 17. Dette understøtter at de spesifikke reglene i havbunnsmineralloven overstyrer det generelle utredningskravet etter forvaltningsloven, ettersom de er mer detaljerte og tilpasset de særlige forholdene ved havbunnsmineralutvinning.
På den annen side er det en forskjell mellom reguleringene, idet utredningsansvaret etter havbunnsmineralloven § 4-4 primært påhviler rettighetshaveren, mens fvl. § 17 eksplisitt retter seg mot «forvaltningsorganet». At havbunnsmineralloven ikke inneholder en tilsvarende henvisning til forvaltningens rolle, kan tyde på at den ikke er ment å uttømme pliktene som ellers følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Basert på dette konkluderes det med at fvl. § 17 fortsatt må anvendes ved behandlingen av utvinningsplaner for å sikre en gjennomtenkt forvaltningsprosess.
Spørsmålet er deretter hvilken utredningsplikt fvl. § 17 pålegger forvaltningen ved behandlingen av utvinningsplaner.
En naturlig språklig forståelse av bestemmelsen tilsier at myndigheten må foreta en grundig og forsvarlig vurdering av sakens faktiske forhold i lys av gjeldende regelverk. Ordlyden «så godt opplyst som mulig» rommer en viss flertydighet. Formuleringen kan enten forstås som et krav om at myndigheten alltid skal sikre en best mulig og veloverveid utredning, eller som en relativ norm der utredningens omfang tilpasses sakens kompleksitet og betydning. Høyesterett bekreftet i HR-2017-2376-A(3) HR-2017-2376-A avsn. 33-36. at den sistnevnte forståelsen skal legges til grunn, i tråd med den rådende oppfatningen i juridisk teori.(4) Eckhoff og Smith (2022) s. 278-279. Førstvoterende vektla forarbeidene, hvor det fremgår at formålet med saksforberedelsen er å fremskaffe alt «materiale av faktisk og rettslig art som er nødvendig for sakens avgjørelse» (min kursivering).(5) HR-2017-2376-A avsn. 33, som henviser til NUT 1958: 3 s. 161.
Høyesterett presiserte at formuleringen «nødvendig» fordrer en vurdering der kravet til grundighet må fastsettes gjennom en avveining mellom behovet for et forsvarlig resultat og hensynet til hensiktsmessig ressursbruk, jf. avsn. 34. Dette innebærer at utredningsplikten må tilpasses sakens konkrete karakter, på samme måte som havbunnsmineralloven § 4-4 første ledd andre punktum krever at utvinningsplanen tilpasses «virksomhetens omfang». Hensynet til effektiv saksbehandling tilsier en fleksibel tilnærming, hvor tid og ressurser i større grad konsentreres om de sakene som har størst kompleksitet eller potensial for inngripende konsekvenser. Mindre komplekse saker med lavt konfliktnivå kan da behandles med enklere prosedyrer. Likevel må effektivitet aldri gå på bekostning av rettssikkerhet og kravene til forsvarlig saksbehandling. Forvaltningsorganet må derfor foreta en helhetlig vurdering i hver enkelt sak for å oppnå en balansert løsning. I saker hvor forvaltningen utøver skjønn, kan grensene for utredningsplikten være vanskeligere å trekke.(6) Stub (2025) forvaltningsloven § 17 note 4. Dette kan åpne for et visst handlingsrom og mulighet for tilpasning til sakens behov – men innebærer samtidig en risiko for at saker som krever inngående vurdering, ikke undergis tilstrekkelig behandling.
Departementets godkjenning av utvinningsplaner utgjør et inngripende vedtak og er et sentralt virkemiddel for myndighetene i reguleringen av utvinningsprosjekter. Som ansvarlig ressursforvalter og konsesjonsmyndighet er det avgjørende at departementet grundig analyserer og vurderer dokumentene rettighetshaveren utformer i forbindelse med utvinningsplanen, i lys av de faktiske forholdene og de rettslige rammevilkårene. Det er betydelig usikkerhet knyttet til de miljømessige virkningene av havbunnsmineralutvinning, særlig med hensyn til effektene på marint liv og økosystemer. Dette kan tale for en streng fortolkning av utredningsplikten etter fvl. § 17, spesielt i en ny og lite utforsket næring, der mangelen på tilstrekkelig data og forskning forsterker behovet for grundige vurderinger. Samtidig må det settes en grense for utredningspliktens omfang, selv i komplekse saker, ettersom unødig lang saksbehandling kan hindre oppfyllelse av lovens mål om økonomisk verdiskaping, tilgang til kritiske mineraler og påføre samfunnet unødige kostnader.
Hvor grensen går for hvordan ulike hensyn skal balanseres, vil i praksis avhenge av en grundig vurdering av de spesifikke forholdene i hvert enkelt utvinningsprosjekt. Forvaltningen må derfor nøye vurdere både miljømessige, økonomiske, sikkerhetsmessige, ressursrelaterte og samfunnsmessige forhold, samt praktiske hensyn, i lys av prosjektets unike karakter og potensielle konsekvenser. Dette innebærer at det må tas en helhetsvurdering for hvert prosjekt, der faktorer som bunnforhold, marint økosystem og potensielt sårbare arter inngår som viktige elementer. Det kan argumenteres for at det er hensiktsmessig å bygge videre på etablert praksis fra petroleumssektoren og departementets behandling av PUD etter petroleumsloven § 4-2. Petroleumssektoren har lang erfaring med komplekse og risikofylte prosjekter, og erfaringene herfra kan gi verdifulle innsikter i hvordan utredningsprosesser kan håndteres effektivt, samtidig som miljø- og sikkerhetshensyn ivaretas.
5.3.1 Forsvarlighetskravets betydning ved godkjenning av utvinningsplaner
Et sentralt spørsmål er om myndighetene er forpliktet til å vurdere forsvarlighetskravet i havbunnsmineralloven § 1-7 ved godkjenning av utvinningsplaner etter § 4-4. Spørsmålet er nærmere om kravet pålegger myndighetene konkrete plikter, eller om det kun retter seg mot rettighetshaveren. Dersom myndighetene anses som pliktsubjekt etter § 1-7, kan dette innebære en begrensning i forvaltningens handlingsrom og adgang til skjønnsutøvelse ved behandlingen av utvinningsplaner.
Forsvarlighetskravets plassering i det innledende kapittelet i havbunnsmineralloven indikerer at lovgiver har hatt til hensikt at kravet skal ha en overordnet funksjon. Til sammenligning er det tilsvarende kravet i petroleumsloven plassert i kapittel 10, som omhandler de alminnelige bestemmelsene. Dette kan tyde på at lovgiver ønsket å fremheve kravets betydning for havbunnsmineralvirksomhet, særlig gitt den usikkerheten som knytter seg til de potensielle miljøvirkningene av mineralutvinning på havbunnen.
Ordlyden i § 1-7 peker ikke klart ut hvem bestemmelsen retter seg mot, ettersom den verken nevner rettighetshaver eller myndigheter eksplisitt. Likevel kan formuleringen om at mineralvirksomheten «skal foregå på en forsvarlig måte» indikere at ansvaret primært ligger hos rettighetshaveren, som har den operative kontrollen og faktisk gjennomfører virksomheten. Dette støttes av definisjonen av «mineralvirksomhet», som omfatter «virksomhet knyttet til undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på havbunnen og grunnen under denne».(7) Se havbunnsmineralloven § 1-5, jf. § 1-2. Som operasjonelt ansvarlig har rettighetshaveren også de beste forutsetningene for å iverksette nødvendige tiltak for å ivareta sikkerheten for «personell, miljø og de økonomiske verdiene innretninger og fartøyer representerer», og bærer samtidig risikoen for eventuelle brudd. Ordlyden taler derfor for at det først og fremst er rettighetshaveren som skal sikre at virksomheten drives på en forsvarlig måte.
Forarbeidene gir visse holdepunkter for at forsvarlighetskravet i § 1-7 også retter seg mot myndighetene.(8) Prop.106 L (2017–2018) s. 28, som avsnittet bygger på. Det påpekes at «det [er] begrensede deler av bunnarealene på norsk sokkel som er kartlagt med hensyn til biologi og økologi», og at «dette kan gjøre det utfordrende for myndighetene å avgjøre hvilke konkrete miljøkrav som må stilles for å sikre forsvarlige rammer ved igangsetting av virksomhet». Uttalelsen illustrerer at myndighetene har en aktiv rolle i å vurdere forsvarligheten ved godkjenning av utvinningsplaner, og at tillatelsessystemet er ment å fungere som et virkemiddel for å sikre at virksomheten skjer innen trygge og bærekraftige rammer. I lys av den betydelige usikkerheten og kunnskapsmangelen som fortsatt preger havbunnsområdene, fremstår det som særlig viktig at forsvarlighetskravet i § 1-7 også pålegger myndighetene et ansvar. Behovet for forsvarlig ressursforvaltning og effektiv risikohåndtering tilsier at myndighetene må ta kravet i betraktning ved behandling av utvinningsplaner etter § 4-4, for å sikre at virksomheten gjennomføres innen forsvarlige rammer.
Ordlyden i petroleumsloven § 10-1 er nær identisk med forsvarlighetskravet i havbunnsmineralloven § 1-7, men gir ingen nærmere avklaring av om kravet pålegger myndighetene en forpliktelse til å vurdere forsvarligheten i beslutningsprosesser. Forarbeidene til petroleumsloven understreker at bestemmelsen «først og fremst» retter seg mot rettighetshaver og hans underentreprenører.(9) Ot.prp. nr. 43 (1995–1996) s. 60, som viser til Ot.prp. nr. 72 (1982–1983) s. 77. Denne formuleringen antyder at kravet primært gjelder for rettighetshaver, men utelukker ikke at det også kan ha betydning for myndighetene.
Hammer omtaler petroleumsloven § 10-1 som en sentral bestemmelse i regelverket for HMS-relaterte forhold innen petroleumssektoren.(10) Hammer mfl. (2009) s. 685, som resten av avsnittet bygger på. Samtidig påpekes det at bestemmelsen har et bredere nedslagsfelt enn bare HMS, da den også ivaretar ressursforvaltningsmessige hensyn, noe som blant annet begrunner myndighetenes adgang til å stanse virksomheten. Hammer tar imidlertid ikke opp spørsmålet om myndighetenes forpliktelse til å vurdere forsvarlighetskravet ved PUD-godkjenninger. Dette illustrerer at det er uklart hvilke konkrete forpliktelser forsvarlighetskravet innebærer for myndighetene.
Ifølge forarbeidene til petroleumsloven er forsvarlighetskravet sentralt i flere faser, herunder ved «planlegging, konstruksjon og drift av alle innretninger som anvendes til undersøkelse, leteboring, utvinning og utnyttelse».(11) Ot.prp. nr. 72 (1982–1983) s. 77. Det understrekes at hovedansvaret for å opprettholde et forsvarlig sikkerhetsnivå ligger hos virksomhetsutøveren, mens myndighetenes rolle i hovedsak er å føre tilsyn, sikre etterlevelse og gripe inn ved behov. Dette trekker i retning av at forsvarlighetskravet i § 1-7 primært retter seg mot rettighetshaveren, men samtidig får betydning for myndighetene gjennom deres ansvar for tilsyn og håndheving av lovens krav.
Myndighetenes tilsynsansvar for havbunnsmineralvirksomhet er regulert i havbunnsmineralloven § 9-1. Første ledd fastslår at «[d]epartementet fører tilsyn med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne loven blir overholdt av alle som utøver mineralvirksomhet som omfattes av loven». Etter annet ledd kan tilsynsmyndigheten gi nødvendige pålegg for å sikre etterlevelse. Dette omfatter også kontroll med at virksomheten skjer i samsvar med forsvarlighetskravet i § 1-7. Rettighetshaveren er forpliktet til å følge loven og sørge for at bestemmelsene overholdes, jf. § 9-3. Dersom virksomheten ikke ivaretar sikkerhet eller miljø på en tilstrekkelig måte, kan dette utgjøre brudd på forsvarlighetskravet i § 1-7. I slike tilfeller har myndighetene flere virkemidler til rådighet: De kan gi pålegg, og dersom disse ikke etterkommes, pålegge midlertidig stans av virksomheten, jf. § 9-8 første ledd. I tillegg kan det ilegges tvangsmulkt, jf. § 9-6, eller treffes vedtak om endring eller tilbakekall av tillatelsen etter § 9-9, forutsatt at vilkårene for dette er oppfylt.
Hensynet til et koherent system, som er både helhetlig og konsekvent, tilsier at departementet ikke bare skal føre tilsyn med forsvarlighetskravet, men også integrere det i beslutningsprosessen ved godkjenning av utvinningsplaner. Hvis forsvarlighetskravet kun håndheves i tilsynsfasen, uten at det også vurderes etter § 4-4, vil det framstå som inkonsekvent og lite logisk. En helhetlig regulering forutsetter at forsvarlighetskravet etter § 1-7 inngår i myndighetenes beslutningsprosess etter § 4-4, ettersom dette vil bidra til en mer konsekvent og forutsigbar forvaltning.
På den annen side kan det anføres at dersom lovgiver hadde hatt til hensikt at myndighetene skulle vurdere forsvarlighetskravet ved godkjenning av utvinningsplaner, ville det vært naturlig med en klarere angivelse i lovteksten. Følgelig kan det argumenteres for at det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å fastslå en slik forpliktelse. Til sammenligning stiller akvakulturloven(12) Lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur. et generelt krav om at tildeling av akvakulturtillatelser må være «miljømessig forsvarlig».(13) Akvakulturloven § 6 første ledd bokstav a. Fraværet av et tilsvarende krav i havbunnsmineralloven kan indikere at lovgiver har valgt en annen tilnærming. Snarere tyder det på at lovgiver har valgt en reguleringsmodell som speiler petroleumsloven, som havbunnsmineralloven bygger på.
Det kan stilles spørsmål ved hvilken betydning det vil ha dersom departementet pålegges en plikt til å vurdere forsvarlighetskravet ved behandlingen av en utvinningsplan, gitt at vurderingen av de samme hensynene allerede følger av formålsbestemmelsen. Samtidig kan det argumenteres for at departementets handlingsrom blir videre dersom beslutningsprosessen etter § 4-4 alene styres av formålsbestemmelsen, uten en særskilt plikt til å vurdere forsvarlighetskravet. Formålsbestemmelsen åpner for en bredere avveining mellom kommersielle og samfunnsmessige mål på den ene siden, og miljømessige, sikkerhetsmessige og andre hensyn på den andre. Dersom departementet derimot pålegges en selvstendig plikt til å vurdere forsvarlighetskravet som et eget kriterium, vil dette begrense forvaltningens skjønnsfrihet. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard som setter en absolutt terskel for hva som anses som forsvarlig, i motsetning til en avveiningsnorm som åpner for en bredere helhetsvurdering. En slik innskjerping innebærer at forsvarlighetskravet ikke uten videre kan vike for eller veies mot andre hensyn i beslutningsprosessen.
På denne bakgrunn kan det argumenteres for at tungtveiende grunner tilsier at myndighetene har en plikt til å vurdere forsvarlighetskravet i § 1-7 ved godkjenning av utvinningsplaner etter § 4-4. Kravet er dynamisk og utvikles parallelt med faglig og teknologisk fremgang, og en slik tilnærming vil sikre at beslutningene treffes på et oppdatert og velbegrunnet grunnlag. Det er rimelig at myndighetene vurderer om dokumentasjonen i utvinningsplanen viser at virksomheten vil være i samsvar med forsvarlighetskravet. Uten en slik plikt kan det oppstå en situasjon der utvinningsplaner godkjennes til tross for indikasjoner på at virksomheten vil være miljø- eller sikkerhetsmessig uforsvarlig. En slik regel vil kunne føre til en praksis som er vanskelig å forsvare, og som enkelt kan unngås gjennom en grundigere vurdering av forsvarlighetskravet.
Samlet sett gir rettskildefaktorene grunnlag for å fastslå at myndighetene er forpliktet til å vurdere forsvarlighetskravet i § 1-7 ved godkjenning av utvinningsplaner etter § 4-4. Selv om ordlyden i bestemmelsene og forarbeidene primært retter seg mot rettighetshaverens ansvar, utelukker ikke disse at myndighetene også kan ha en rolle i å sikre at kravet blir vurdert i beslutningsprosessen. Et helhetlig og konsekvent system tilsier at myndighetene ikke bare har et tilsynsansvar, men også en plikt til å vurdere kravet ved beslutning om godkjenning.
Kravets plassering i lovens innledende kapittel, sammen med visse uttalelser i forarbeidene, tyder på at lovgiver har hatt til hensikt å gi kravet en overordnet og sentral funksjon. Dette underbygges videre av Energidepartementets svar på et spørsmål fra energi- og miljøkomiteen i Innst. 162 S (2023–2024), der det ble uttalt: «For at myndighetene skal godkjenne en utvinningsplan, må det godgjøres at utvinningen kan skje i tråd med § 1-7».(14) Innst. 162 S (2023–2024) s. 26-27. Uttalelsen kan imidlertid ses som en refleksjon av den sittende regjeringens politiske intensjoner og planer, snarere enn en bindende forståelse av gjeldende rett. Likevel tyder uttalelsen på at myndighetene anser seg forpliktet til å vurdere om utvinningsplanen er i samsvar med forsvarlighetskravet, og at manglende oppfyllelse kan få konsekvenser for godkjenningen.
Konklusjonen er at myndighetene er forpliktet til å vurdere forsvarlighetskravet i § 1-7 ved godkjenning av utvinningsplaner etter § 4-4. Dette innebærer at myndighetene har en plikt til å avslå utvinningsplaner dersom rettighetshaveren ikke godtgjør at virksomheten vil foregå på en forsvarlig måte. Alternativt kan myndighetene kreve at rettighetshaveren gjennomfører nye eller forbedrede vurderinger av utvinningsbeskrivelsen og den prosjektspesifikke konsekvensutredningen, slik at dokumentasjonskravet oppfylles.
5.3.2 Myndighetenes plikt til å nekte godkjenning av utvinningsplaner
I HR-2020-2472-P (Klimadommen) understreket Høyesterett at petroleumsloven, særlig § 4-2, må tolkes i lys av Grl. § 112.(15) HR-2020-2472-P avsn. 184 og 222. Førstvoterende la til grunn at dersom forholdene på utvinningsstadiet gjør en godkjenning uforenlig med Grl. § 112, har myndighetene både rett og plikt til å avslå planen, jf. avsn. 222. Dette ble vurdert i sammenheng med spørsmålet om klimavirkningene ved fremtidig petroleumsvirksomhet i Barentshavet sørøst var tilstrekkelig utredet. Høyesterett presiserte videre at dersom klima- og miljøhensyn på det aktuelle tidspunktet tilsier at utvinning ikke kan tillates, kan myndighetene være forpliktet til å avslå godkjenning av PUD, jf. avsn. 223. Uttalelsene har overføringsverdi for vurderingen etter havbunnsmineralloven § 4-4. Dersom slike hensyn veier så tungt at en godkjenning vil komme i konflikt med Grl. § 112, kan myndighetene på tilsvarende måte være forpliktet til å nekte godkjenning av utvinningsplanen.
Spørsmålet er således når myndighetene er forpliktet til å nekte godkjenning av en utvinningsplan av hensyn til miljø og klima, jf. Grl. § 112 tredje ledd, jf. første ledd.
Det klare utgangspunktet etter Grl. § 112 tredje ledd, slik Høyesterett påpekte i Klimadommen, er at myndighetene selv bestemmer hvilke tiltak som skal iverksettes for å sikre rettighetene i bestemmelsens første og andre ledd.(16) HR-2020-2472-P avsn. 139. I havbunnsmineralloven er miljøhensynet først og fremst fastsatt i lovens formålsbestemmelse og i forsvarlighetskravet, jf. §§ 1-1 og 1-7. Bestemmelsene gir begrenset veiledning om hvor stor vekt miljøhensyn skal tillegges i beslutningsprosessen. Formålsbestemmelsen fastsetter at mineralvirksomhet skal utføres slik at miljøhensyn «blir ivaretatt», jf. § 1-1. Denne formuleringen indikerer at miljøhensyn må tas i betraktning gjennom hele prosessen og utgjør et grunnleggende formål med loven. At noe «blir ivaretatt» er imidlertid ikke det samme som at virksomheten skal gjennomføres på en måte som unngår enhver skade på det marine miljøet.
Havbunnsmineralloven § 1-7 første ledd stiller krav om at mineralvirksomhet «skal foregå på en forsvarlig måte og ivareta hensynet til [...] miljø». Bruken av «og» gir inntrykk av at det er tale om to kumulative krav: ett om forsvarlighet og ett om ivaretakelse av en rekke hensyn, herunder miljøhensyn. Kravene er tett koblet sammen, og det er vanskelig å se for seg at en virksomhet som ikke ivaretar miljøhensyn, samtidig kan anses som forsvarlig. Motsatt kan en virksomhet være uforsvarlig, for eksempel med hensyn til sikkerhet, uten at det nødvendigvis innebærer at miljøhensynet er brutt. Dette tilsier at forsvarlighetskravet og kravet om miljøhensyn må anses som adskilte, men nært sammenkoblede. Hva disse kravene konkret innebærer for mineralvirksomhet – særlig med hensyn til miljø – er fortsatt uklart. Som påpekt i kap. 2 pkt. 2.2.2 er kravene dynamiske og utvikler seg i takt med blant annet teknologisk fremgang og økt forståelse av havbunnens økosystemer.
I forarbeidene fremgår det at mindretallet i energi- og miljøkomiteen foreslo en strengere miljøvernformulering i §§ 1-1 og 1-7, men disse ble ikke tatt inn i det endelige lovutkastet.(17) Innst. 150 L (2018–2019). Sosialistisk Venstreparti (SV) og Miljøpartiet De Grønne (MDG) ønsket en formålsbestemmelse som la til grunn at bærekraft og miljø skulle være grunnleggende forutsetninger for mineralvirksomhet, med en tydelig vektlegging av miljøhensyn.(18) Innst. 150 L (2018–2019) s. 15. I det endelige lovforslaget ble de kommersielle interessene mer fremtredende, noe som særlig kommer til uttrykk i § 1-1. Her heter det at loven «skal legge til rette for» mineralutvinning. At «verdiskaping» nevnes først i formuleringen, kan tolkes som en prioritering av økonomiske hensyn.
Et mindretall fra Arbeiderpartiet, SV og MDG fremmet også forslag om et nytt fjerde ledd i § 1-7, som skulle gi departementet hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser – i forskrift eller ved enkeltvedtak – for å sikre en «miljømessig forsvarlig mineralvirksomhet».(19) Innst. 150 L (2018–2019) s. 14. Videre ble det foreslått et femte ledd som skulle pålegge miljømyndighetene å påse at miljøhensyn ble tilstrekkelig ivaretatt, og gi dem rett til å fremme innsigelse mot utvinningsplaner der dette ikke var tilfellet. At disse forslagene ikke fikk gjennomslag, og at kommersielle hensyn ble prioritert, tilsier at lovgiver har lagt større vekt på økonomiske interesser enn på strengere miljøkrav. Dette indikerer at myndighetene har et bredt handlingsrom i vurderingen av om en utvinningsplan må avslås av hensyn til miljøet etter Grl. § 112 jf. havbunnsmineralloven § 4-4.
Det er imidlertid fortsatt uklart hvor langt forvaltningens plikt til å utrede og vektlegge miljøhensyn etter Grl. § 112 strekker seg i beslutningsprosesser, ettersom Høyesterett ikke avklarte dette i Klimadommen. Dette skaper en uforutsigbar situasjon for både berørte parter, borgere og rettsanvendere. At Høyesterett ikke har fastsatt tydeligere retningslinjer kan tyde på et ønske om en fleksibel tilnærming til miljøparagrafen, som gir myndighetene rom til å foreta en konkret vurdering i hver enkelt sak. Det kan også skyldes en bevisst tilbakeholdenhet for å unngå å binde styresmaktene til bestemte miljømessige terskler i beslutningsprosessene. Slik bevares den sittende regjeringens politiske handlingsrom i beslutningsprosesser.
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har utarbeidet en utredning om statens plikt til å nekte PUD-godkjenning, jf. petroleumsloven § 4-2, for å unngå brudd på Grl. § 112.(20) NIM (2022) s. 33. Utredningen bygger på inspirasjon fra Klimadommen og ble bestilt av Energidepartementet i etterkant av dommen. Målet var å klargjøre i hvilke situasjoner staten, i tråd med Høyesteretts påpekning om rett og plikt til å avslå i Klimadommen, må nekte godkjenning av slike planer av hensyn til klima og miljø. NIM la til grunn at plikten inntrer dersom utslippene fra petroleumsutvinningen er uforenlige med 1,5-gradersmålet i Parisavtalen(21) Paris Agreement, Paris 12 December 2015, entered into force 4 November 2016..(22) NIM (2022) s. 33. De viste til at oppdatert klimavitenskap tilsier at det ikke er rom for ny olje- og gassproduksjon innenfor det gjenværende karbonbudsjettet, med mindre staten kan dokumentere at produksjonen er forenlig med målet. Ifølge NIM må både territorielle og eksporterte utslipp fra forbrenning tas med i vurderingen. Utredningen har blitt kritisert i juristmiljøet, blant annet i en betenkning av Eivind Smith.(23) Smith (2022) s. 11.
Smith hevder at statens plikt til å realisere «grunnsetningene» etter Grl. § 112 tredje ledd er generell, og at den må vurderes i lys av den samlede politikken som føres for å oppfylle kravene i første ledd.(24) Smith (2022) s. 11. Han understreker at disse kravene bygger på en sammensatt vurdering, der fordeler og ulemper ved det enkelte tiltak må veies mot hverandre. Poenget hans synes å være at selv om et enkelt prosjekt kan svekke oppfyllelsen av 1,5-gradersmålet – eller mer generelt hensynet til klima og miljø – må vurderingen av plikten ta utgangspunkt i det helhetlige politiske bildet.(25) Smith (2022) s. 11. Argumentasjonen er godt forankret i Høyesteretts avklaringer i Klimadommen, der retten påpekte at avgjørelser i miljøsaker ofte innebærer «politiske avveginger og bredere prioriteringer».(26) HR-2020-2472-P avsn. 141.. Dette understøtter Smiths syn på at plikten etter Grl. § 112 tredje ledd bør vurderes i lys av den overordnede politikken, snarere enn utelukkende med tanke på enkeltprosjekter.
Det er stor usikkerhet knyttet til de totale klimapåvirkningene av havbunnsmineralutvinning, og temaet er fortsatt gjenstand for pågående forskning.(27) Drønen (2023). Det antas at utvinningsprosessen vil innebære bruk av fossildrevne fartøy og utstyr, som kan bidra til indirekte klimagassutslipp. For eksempel er årlige CO₂-utslipp fra ett utvinningsanlegg estimert til om lag 130 000 tonn, inkludert transport og forsyninger.(28) Energidepartementet (2022) s. 11, hvor det fremgår at det tas forbehold om at utslippstallene kan variere avhengig av blant annet valgt utstyr, operasjonelle forhold og teknologisk utvikling. I tillegg kan inngrep i havbunnen forstyrre karbonrike sedimenter, noe som kan føre til frigjøring av klimagasser.(29) European Academies Science Advisory Council (2023) s. 14. Uten tilstrekkelig data og kunnskap er det vanskelig å trekke sikre konklusjoner om de samlede klimavirkningene av utvinningsprosjekter på havbunnen.
Den betydelige kunnskapsmangelen om miljøvirkningene av havbunnsutvinning taler for at det kan være gode grunner til å stille strengere krav til godkjenning enn i petroleumssektoren. Forskning viser at slike inngrep kan få alvorlige økologiske konsekvenser, blant annet ved å skade sårbare dyphavsøkosystemer og spre sedimenter som påvirker marint liv.(30) Jones, D.O.B., Arias, M.B., Van Audenhaege, L. mfl. (2025) s. 6. Miljøhensyn tilsier derfor en tilbakeholden tilnærming, forankret i føre-var-prinsippet, jf. Grl. § 112 og nml. § 9, samt kravet om et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag i nml. §§ 8 og 9. Prinsippene har til hensikt å forhindre beslutninger som kan påføre økosystemet alvorlige og potensielt irreversible skader. Hensynet til miljøbeskyttelse trekker dermed i retning av at det er holdepunkter for å operere med en strengere tilnærming til når statens plikt til å nekte godkjenning inntrer.
I enkelte tilfeller kan det hevdes at miljøhensyn, enten i et konkret utvinningsområde eller med hensyn til kumulative virkninger over et større geografisk område, gjør seg så sterkt gjeldende at myndighetene kan være forpliktet til å nekte godkjenning av en utvinningsplan. Rettsstatlige hensyn kan da tilsi at planen avslås, eller i det minste at det stilles strenge miljøvilkår for utvinning og drift. Slike hensyn ble fremhevet av førstvoterende i Klimadommen, men i den konkrete saken ble likevel demokratiske hensyn tillagt avgjørende vekt.(31) HR-2020-2472-P avsn. 141. Gitt de potensielt omfattende og direkte miljøkonsekvensene av havbunnsmineralutvinning, kan det være grunn til å tolke enkelte uttalelser fra Høyesterett i Klimadommen med forsiktighet, i lys av de særlige miljømessige utfordringene denne virksomheten reiser. Lovforarbeidene fremhever at slik utvinning kan innebære «betydelige» økologiske inngrep, blant annet ødeleggelse av unike leveområder for sårbare og spesielle arter, samt spredning av avgangsmasser med konsekvenser på tvers av økosystemer.(32) Prop.106 L (2017–2018) s. 27.
I denne sammenhengen kan det anføres at rettsstatshensyn, særlig ved komplekse og risikofylte utvinningsprosjekter, kan forplikte myndighetene til å nekte godkjenning. Når miljøvirkningene fremstår som både vidtrekkende og usikre, tilsier Grl. § 112 at det utvises særlig varsomhet, og at statens plikt til å verne og beskytte naturgrunnlaget begrenser det forvaltningsmessige handlingsrommet. På den annen side gjør hensynet til demokratisk styring seg gjeldende med tyngde på dette feltet, noe som tilsier at myndighetene fortsatt må ha et visst handlingsrom i vurderingen av miljøpåvirkning. Videre kan det anføres at Høyesteretts uttalelser i Klimadommen ikke uten videre kan fortolkes innskrenkende, ettersom det dreier seg om en plenumsavgjørelse som må tillegges stor vekt. Selv om dommen ble avsagt under dissens, var det et klart flertall (11–4), hvilket innebærer at førstvoterendes vurderinger skal legges til grunn og følges. Klimadommen er videre fulgt opp i underrettspraksis, senest i Oslo tingrett i dommen TOSL-2024-81980.
Saken gjaldt gyldigheten av en kongelig resolusjon om åpning av område på norsk kontinentalsokkel for mineralvirksomhet, datert 12. april 2024 («Åpningsresolusjonen»). Spørsmålet var nærmere bestemt om konsekvensutredningen oppfylte de innholdsmessige kravene i havbunnsmineralloven § 2-2, i samsvar med Grl. § 112 og folkeretten. Tingretten konkluderte med at det ikke forelå grunnlag for å fastslå at Åpningsresolusjonen var ugyldig. Begrunnelsen var at myndighetenes beslutning om å åpne et område for havbunnsmineralvirksomhet var fattet på et «forsvarlig faktisk grunnlag».(33) TOSL-2024-81980 pkt. 8.2.1. Det fremgår tydelig av rettens begrunnelse at førstvoterendes uttalelser i Klimadommen ble tillagt stor vekt, særlig med hensyn til domstolenes tilbakeholdenhet med å overprøve politiske beslutninger som bygger på et bredt mandat og beror på hensiktsmessighetsvurderinger.(34) TOSL-2024-81980 pkt. 4 og 5.3. Selv om tingrettsdommen ikke behandlet spørsmålet om myndighetenes plikt til å nekte godkjenning av utvinningsplaner, viser den at Klimadommen følges lojalt i underretten, til tross for at saken gjaldt en annen sektor.
Oppsummert er det utfordrende å fastslå når myndighetene er forpliktet til å nekte godkjenning av en utvinningsplan av hensyn til miljø og klima, jf. Grl. § 112 tredje ledd, jf. første ledd. Dette skyldes flere forhold. For det første er det betydelig usikkerhet og kunnskapsmangel knyttet til miljøvirkninger av mineralvirksomhet på dyphavet. For det andre vil konsekvensene variere med det enkelte områdets særegenheter, det lokale biologiske mangfoldet, typen forekomster og hvilken teknologi og utvinningsmetode som benyttes – forhold som fremheves i forarbeidene.(35) Prop.106 L (2017–2018) s. 27. Teknologien er fortsatt under utvikling, noe som øker risikoen for uforutsette skadevirkninger. I lys av føre-var-prinsippet og plikten til å sikre et bærekraftig naturgrunnlag for fremtidige generasjoner, kan dette senke terskelen for når myndighetene er forpliktet til å avslå utvinningsplaner.
Demokratihensyn spiller imidlertid en betydelig rolle ved slike avgjørelser, som førstvoterende påpeker i Klimadommen.(36) HR-2020-2472-P avsn. 141-142. Den demokratiske forankringen styrkes ved at utvinningsplanen legges frem for Stortinget før endelig godkjenning. Klimadommen viser at det materielle innholdet i Grl. § 112 er sterkt begrenset, og at bestemmelsen primært fungerer som en sikkerhetsventil.(37) HR-2020-2472-P avsn. 142-144. Myndighetene tilkjennes derfor i praksis et vidt handlingsrom. Dette politiske handlingsrommet er viktig for gjennomføring av havbunnsminerallovens formål, som blant annet omfatter tilgang til kritiske mineraler, selvstendige forsyningskilder og økt verdiskaping.