MarIus

3.2.1.1 Områdereguleringen skal være på et overordnet nivå

Plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd femte punktum angir at reguleringen skal fastsette de «overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget». En naturlig språklig forståelse tilsier at det som er «relevant for beslutning om arealbruk» handler om hvilke forutsetninger kommunen krever for å tillate bruk av området til vindkraft. En slik tolkning er i samsvar med formålet bak lovendringen, nemlig at kommunen skal ha muligheten til å bestemme om det skal bygges vindkraftanlegg, og under hvilke betingelser dette kan skje.

Departementet har i forarbeidene understreket at områdereguleringen skal være på et overordnet nivå, og at detaljer om blant annet turbinpunkter, antall turbiner, maksimal effekt og dimensjoner skal fastsettes i konsesjonen og de påfølgende detaljplanene etter energiloven. Kommunen kan likevel stille krav til visuelle og arealmessige forhold, som synlighet fra bestemte områder, maksimal høyde og inngrepsfrie soner, så langt disse forholdene er relevante for å vurdere om planområdet egner seg til vindkraft.(8) Prop. 111 L (2022-2023) s. 48

Grensedragningen mellom hva som er «overordnet» og «detaljert» fremstår likevel noe uklar. Det er for eksempel vanskelig å se hvorfor synlighet og høyde på vindturbinene faller inn under kommunens myndighetsområde, mens antall turbiner og turbinplasseringer automatisk skal være forbeholdt konsesjonsmyndigheten. Likevel synes departementets vurdering å være at kommunen, ved å kunne angi f.eks. inngrepsfrie områder i regulering, indirekte kan styre omfanget av utbyggingen, uten å måtte regulere detaljene eksplisitt. Dette ble ansett som tilstrekkelig for at kommunen kunne angi at et område skulle benyttes til vindkraftformål.

For de øvrige tiltakene som krever reguleringsplan, som angitt i plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd, kan kommunen selv velge om reguleringsplanen skal utformes som en områderegulering i henhold til § 12-2 eller som en detaljregulering i henhold til § 12-3.^{(9) Plan- og bygningsloven § 12-1 fjerde ledd} Departementet vurderte imidlertid at en områderegulering i henhold til § 12-2 var tilstrekkelig for konsesjonspliktige vindkraftanlegg på land. Begrunnelsen var at det ikke var behov for ytterligere detaljregulering, ettersom detaljene ville bli fastlagt i konsesjonen. Områderegulering ville gi «tilstrekkelig mulighet» til å angi ytre rammer for utforming, samtidig som denne formen for regulering kunne utarbeides for større områder.^{(10) Prop. 111 L (2022-2023) s. 29}

For å fastsette hva som er innenfor rammene til områdereguleringen er det også hensiktsmessig å se hen til plan- og bygningslovens formålsbestemmelse. I plan- og bygningsloven § 1-1 er det oppstilt en rekke hensyn som loven skal ivareta. Fjerde ledd annet punktum fastslår at langsiktige løsninger skal vektlegges og at konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives. Annet ledd anviser dessuten at planlegging etter loven skal bidra til å «samordne statlige […] og kommunale oppgaver» og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.

Disse overordnede formålene skaper en retningslinje for hva områdereguleringen skal inneholde. Plan- og bygningsloven krever både at konsekvenser for miljø og samfunn beskrives, og at det skjer en samordning mellom statlige og kommunale oppgaver. Det innebærer at det ikke bør være overlapping mellom vurderingstemaene kommunen og NVE skal behandle. Departementet uttaler at avveiningene av miljø og samfunnsmessige vurderinger i utgangspunktet også gjelder ved arbeidet med en områderegulering for vindkraftanlegg.^{(11) Prop. 111 L (2022-2023) s. 29} Områdereguleringen skal imidlertid være på et overordnet nivå, og begrenses til de forhold som er «de overordnede arealmessige forutsetningene som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget».^{(12) Plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd femte punktum} Kommunen har derfor en viss adgang til å beskrive og fastsette forutsetninger som må være oppfylt hva angår konsekvenser for miljø og samfunn, men ikke utover det som er relevante for beslutningen om arealbruk for vindkraftanlegget.

I plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd sjette punktum er det hjemlet adgang for departementet til å gi forskrift om samordningen mellom reguleringsplanprosessen for vindkraftanlegg og konsesjonsbehandlingen etter energiloven. Per mai 2025 er ikke denne hjemmelen tatt i bruk. Bestemmelsen gir derfor ingen ekstra tolkningsgrunnlag for hvordan samordningen mellom reguleringsplanprosessen og konsesjonsbehandlingen skal gjennomføres.

For å kunne ta stilling til om kommunen har adgang til å fastsette grenseverdier for støy i områdereguleringen, må det vurderes hvilke typer bestemmelser som kan gis i medhold av plan- og bygningsloven § 12-7. Dette vil behandles nærmere i neste delkapittel.

3.2.1.2 Bestemmelser i reguleringsplan

Plan- og bygningsloven § 12-7 angir uttømmende hvilke forhold det er adgang til å fastsette bestemmelser om, både knyttet til arealformål og hensynssoner. Bestemmelsene skal presisere nærmere den arealbruken som følger av formålet, men kan også ta sikte på å avhjelpe ulemper tiltaket kan medføre – både innenfor og utenfor planområdet.^{(13) Myklebust (2024) § 12-7 note 1} Av særlig interesse her er § 12-7 nr. 3, som gir adgang til å fastsette «grenseverdier for tillatt forurensning», en hjemmel som i utgangspunktet favner støy.

Bestemmelsen åpner for å fastsette slike krav «i nødvendig utstrekning». Terskelen for hva som kvalifiserer som «nødvendig» er ikke nærmere definert i forarbeidene til § 12-7, men Miljøverndepartementet har i tilknytning til lignende formuleringer i §§ 11-5 og 11-10 som begge gjelder kommuneplanen, gitt veiledning. Av forarbeidene fremgår det at det ikke skal gis flere restriksjoner enn det saklig sett er behov for,^{(14) Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 211} og at det må foreligge et samfunnsmessig begrunnet behov.^{(15) Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 223} Departementet peker også på at slike bestemmelser bør avklares med berørt sektormyndighet, og ikke må gripe inn i tillatelser gitt etter annen lovgivning.^{(16) Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 223}

Særlig uttalelsene til § 11-10 har overføringsverdi til forståelsen av § 12-7. Uttalelsene understreker at kommunen må være varsom med å fastsette bestemmelser innenfor områder som allerede er regulert av sektormyndighet gjennom sektorlovgivning,^{(17) Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 223} som i dette tilfellet energiloven. Selv om kommunen vedtar reguleringsplan før konsesjon eventuelt gis, tilsier hensynet til ansvarsfordeling og effektiv prosess at planbestemmelser ikke bør begrense sektormyndighetens kompetanse.

Holth og Winge argumenterer imidlertid for at vurderingen av hva som omfattes av «nødvendig utstrekning» i stor grad er overlatt til kommunens planfaglige skjønn.^{(18) Holth (2024) s. 127} De viser til Mortensrudsaken^{(19) LB-2019-124354 og HR-2021-953-A} som dreide seg om et rekkefølgekrav for etablering av en turvei i en reguleringsplan på Mortensrud i Oslo kommune. Lagmannsretten la til grunn at vurderinger etter § 12-7 typisk er av politisk karakter og del av det kommunale selvstyret. Rettslig kontroll vil dermed i utgangspunktet begrense seg til om kommunen har bygget på korrekt lovforståelse og ikke har lagt utenforliggende hensyn til grunn.

I avgjørelsen til lagmannsretten uttaler retten at ordlyden «nødvendig utstrekning» ikke i seg selv gir særlig veiledning. I en sak om utvisning av en utlending, Rt. 2007 s. 1573 la Høyesterett til grunn at en hjemmel for utvisning der det var nødvendig, var en del av forvaltningens frie skjønn, jf. avsnitt 58 og 59. Lagmannsretten understreker at selv om Høyesterettssaken gjaldt et helt annet rettsområde, gjorde likevel de samme hensyn seg gjeldende. Lagmannsretten viser dessuten til at «de vurderinger som gjøres om krav i reguleringsplaner generelt og om rekkefølgekrav spesielt, er av utpreget politisk karakter og en del av det kommunale selvstyret».^{(20) LB-2019-124354} På denne bakgrunn konkluderte lagmannsretten med at vurderingene etter plan- og bygningsloven § 12-7 er en del av forvaltningens frie skjønn, som innebærer at domstolskontrollen begrenser seg til om «forvaltningen har bygget på en korrekt forståelse av lovens vurderingstema» og om «saksbehandlingen og [..] avgjørelsen bygger på forskjellsbehandling, er vilkårlig, og om det er tatt utenforstående hensyn eller om vedtaket er sterkt urimelig».^{(21) LB-2019-124354}

Saken ble anket til Høyesterett, hvor det ble lagt til grunn en noe annen forståelse. Førstvoterende skriver:

Oppsummert mener jeg at adgangen til å vedta rekkefølgebestemmelser ikke bare begrenses av læren om myndighetsmisbruk. Plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10 inneholder visse skranker for forvaltningens adgang til å ta slike bestemmelser inn i reguleringsplaner. I tilfeller hvor kommunen ikke selv har til hensikt å utføre tiltaket, må § 12-7 nr. 10 forstås slik: Kommunen kan bare oppstille rekkefølgebestemmelser for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller for å avhjelpe ulemper denne fører til. I dette ligger at det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge. Det er ikke i seg selv tilstrekkelig at infrastrukturtiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig hvis tiltaket ikke står i en slik sammenheng med det nye prosjektet.^{(22) HR-2021-953-A, avsnitt 58}

Holth og Winge mener imidlertid at Høyesterett sin uttalelse omhandler rammene for å oppstille rekkefølgekrav spesifikt, og ikke hva som ligger i den generelle adgangen til å gi planbestemmelser etter plan- og bygningsloven § 12-7. På denne bakgrunn argumenterer forfatterne for at, med unntak av rekkefølgekrav etter plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10, må den lovforståelsen lagmannsretten la til grunn fortsatt anses som korrekt, også etter Høyesteretts avgjørelse i Mortensrudsaken.^{(23) Holth (2024) s. 128} Denne tolkningen av bestemmelsen vil innebære at kommunen har en betydelig skjønnsmargin til å vurdere hva som anses som kvalifiserende for at en bestemmelse kan gis i «nødvendig utstrekning».

I utgangspunktet bygger plan- og bygningsloven på et prinsipp om overlappende kompetanse, slik at det som hovedregel er adgang til å gi bestemmelser vedrørende forhold som også tilhører sektorstyresmaktene.^{(24) Myklebust (2024) § 12-7 note 5 og Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) s. 17} Selv om hjemmelen til å gi bestemmelser om grenseverdier for tillat forurensning i plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 3 fremstår som nokså klar etter sin ordlyd, er det likevel uklart i hvilke situasjoner den nyttes, og hvor langt hjemmelen rekker. De ulike situasjonene må vurderes konkret.^{(25) Myklebust (2024) § 12-7 note 5} Selv om utgangspunktet er prinsippet om overlappende kompetanse, er det for vindkraftverk lagt til grunn at detaljstyring skal skje etter sektorlov, som nevnt tidligere i kapitlet.^{(26) Prop. 111 L (2022–2023) s. 34 og Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) s. 225} Hva som er nødvendig avklaring på overordnet nivå eller gjennom reguleringsplanen, og hva som bør avklares i sammenheng med tildeling av konsesjon etter sektorlov, kan likevel være vanskelig å trekke. Mens høyt detaljeringsnivå i plan kan være en forutsetning for å avverge flest mulig arealinteresser, kan det samtidig gjøre en plan mindre smidig og tilpasningsdyktig med hensyn til teknologi.^{(27) Myklebust (2024) § 12-7 note 5}

3.2.1.3 Oppsummering

Spørsmålet om kommunen har adgang til å fastsette grenseverdier for støy i områdereguleringen reiser vanskelige avgrensningsspørsmål. Etter ordlyden i plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 3 kan det gis bestemmelser om «grenseverdier for tillatt forurensning» i reguleringsplan, og støy er en form for forurensning etter forurensningsloven. Bestemmelsen fremstår dermed som en klar hjemmel til å gi slike bestemmelser, gitt at vilkåret om at bestemmelsen må gis i «nødvendig utstrekning» er oppfylt.

Det finnes flere argumenter som taler for at kommunen skal kunne benytte denne adgangen. For det første var formålet med lovendringen i 2023 å styrke kommunens rolle i utbyggingsprosesser for vindkraft. I den anledning kan det hevdes at kommunen bør ha adgang til å stille krav til støy, som ofte er et avgjørende moment for lokal aksept. Flere kommuner har erfart stor lokal motstand som følge av støyplager fra vindkraftverk, slik som for eksempel i Tonstad. Et tydelig planverktøy som gir kommunen mulighet til å fastsette grenseverdier vil i den anledning kunne bidra til økt legitimitet i planprosessen.

Videre støttes kommunens handlingsrom av juridisk teori. Holth og Winge har pekt på at vurderingen av hva som er «nødvendig utstrekning» i stor grad må anses som et planfaglig skjønn, som i utgangspunktet ligger til kommunens kompetanse. Mortensrudsaken viser at domstolskontrollen med slike skjønnsutøvelser er begrenset, så lenge kommunen bygger på korrekt lovforståelse og ikke handler vilkårlig eller usaklig. Det kan dermed argumenteres for at kommunen har rettslig handlingsrom til å fastsette støygrenser, dersom dette vurderes som nødvendig og forholdsmessig i lys av formålet med planen.

På den annen side trekker flere rettskilder i motsatt retning. Forarbeidene til lovendringen er tydelige på at områdereguleringen skal være «overordnet», og at detaljer, herunder støykrav, skal håndteres i konsesjonen og de påfølgende detaljplanene etter energiloven. Denne forståelsen av områdereguleringens innhold bygger på et ønske om effektiv og koordinert saksbehandling, der kommunens planvedtak ikke skal gripe inn i sektorforvaltningens ansvar og vurderinger. Vindkraft reguleres av energiloven, og det er NVE som har ansvaret for konsesjonsbehandlingen, herunder vurdering av støygrenser.

I tillegg må det vektlegges at lovgiver har ønsket å unngå overlappende myndighetsutøvelse. Dersom kommunen fastsetter støygrenser i områdereguleringen, er det risiko for dobbeltbehandling og konflikt mellom plan- og sektorvedtak. Særlig fordi støy også behandles i konsesjonsvedtaket og i detaljplanene som følger. Et planvedtak som griper for langt inn i sektormyndighetens vurderingsrom, kan dermed vanskelig forsvares i lys av systembetraktninger og hensynet til klar myndighetsdeling.

Konklusjonen må etter dette være at kommunen ikke har adgang til å fastsette bindende grenseverdier for støy i områdereguleringen for vindkraftanlegg.

Selv om hensynet til lokal forankring og bomiljøvern taler for en utvidet kommunal rolle, tilsier forarbeidene, sektoransvarsprinsippet og lovgivers vektlegging av effektivitet og rollefordeling at slike detaljer må forbeholdes konsesjonsbehandlingen. Kommunens innflytelse skal i hovedsak utøves på overordnet nivå, gjennom fastsettelse av arealformål og visuelle rammer.

At kommunen ikke kan bruke planverktøyet til å regulere støy, svekker imidlertid dens mulighet til å sikre et minimumsvern for naboer og reduserer den rettslige innflytelsen på et tema med stor lokal betydning. Dette aktualiserer betydningen av andre virkemidler, særlig kommunens adgang til å gi eller nekte utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11, som vil drøftes nærmere i del III.