3.3 Konsesjonsprosessen i energiloven
Konsesjonssystemet etter energiloven spiller en avgjørende rolle i vurderingen av hvorvidt vindkraftanlegg skal kunne etableres, og hvordan ulike interesser skal balanseres i denne vurderingen. Spørsmålet er om dette systemet gir et effektivt rettsvern mot støy for naboer. Dette kapittelet undersøker hvordan regelverket søker å beskytte naboer mot støy, samt hvordan vurderingstemaet i konsesjonsprosessen faktisk anvendes. og hvilken vekt naboenes interesser tillegges i praksis.
3.3.1 Konsesjonsplikt
Energilovens § 3-1 angir hvilke typer anlegg som er konsesjonspliktige. Bestemmelsens første ledd etablerer hovedregelen om konsesjonsplikt for anlegg som er involvert i «produksjon, omforming, overføring og fordeling av elektrisk energi». Slike anlegg kan ikke bygges, eies eller drives uten konsesjon. I annet ledd innsnevres virkeområde for hvilke anlegg som plikter å søke om konsesjon. Etter bestemmelsens første punktum skal departementet ved forskrift fastsette hvor høy spenning eller hvilken installert effekt et elektrisk anlegg skal ha for at første ledd får anvendelse. Etter Forskrift av 7. desember 1990 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energilovforskriften) § 3-1 annet ledd er virkeområde for hvilke typer vindkraftanlegg som er konsesjonspliktige negativt definert. Den fastslår at vindkraftanlegg på land ikke trenger konsesjon når den installerte effekten i anlegget er inntil 1 MW. Dersom vindkraftanlegget omfatter til sammen mer enn fem vindturbiner, foreligger det likevel konsesjonsplikt etter første ledd. Det er altså konsesjonsplikt dersom et av de alternative vilkårene er oppfylt. Hvis den installerte effekten i anlegget er over 1 MW, og/eller dersom vindkraftanlegget omfatter seks vindturbiner eller flere. Etablering av færre vindturbiner og mindre vindkraftanlegg, som ikke er konsesjonspliktige, krever en kommunal behandling.(1) Plan- og bygningsloven § 10-1
3.3.2 Vurderingsgrunnlaget
3.3.2.1 Melding og konsekvensutredning
Kapittel 14 i plan- og bygningsloven gjelder konsekvensutredninger for tiltak og planer etter annet lovverk enn plan- og bygningsloven. Det fremgår av plan- og bygningsloven § 14-1 første ledd første punktum at reglene i dette kapittelet blant annet gjelder for tiltak etter «annen lovgivning» som kan få «vesentlige virkninger» for miljø og samfunn. I 2017 ble det vedtatt en forskrift som angir hvilke tiltak som alltid skal konsekvensutredes, samt ha planprogram eller melding.(2) Forskrift om konsekvensutredninger vedlegg I, jf. § 6 første ledd bokstav c, hjemlet i plan og bygningsloven § 14-1 første ledd. Se også forskriftens § 13 annet ledd, jf. § 6 første ledd bokstav c For tiltakene som oppgis i forskriften er det derfor ikke nødvendig å gjøre en konkret vurdering av om tiltaket vil få «vesentlige virkninger» for miljø og samfunn for å avgjøre om reglene i kapittel 14 kommer til anvendelse.
Av forskriftens vedlegg I punkt nummer 28 fremgår det at vindkraftanlegg med en installert effekt på mer enn 10 MW alltid skal anses å ha «vesentlige virkninger» for miljø og samfunn. Disse anleggene er derfor omfattet at plan- og bygningsloven kapittel 14. Etter vedlegg II nr. 3i i samme forskrift skal det for vindkraftanlegg med mindre installert effekt enn 10 MW, foretas en nærmere vurdering av hvorvidt «vesentlige virkninger»-vilkåret er oppfylt. NVE har lagt til grunn at plan- og bygningsloven kapittel 14 ikke kommer til anvendelse på disse anleggene uten en nærmere vurdering.(3) NVE (2025)
Plan- og bygningsloven § 14-2 annet ledd første punktum krever at tiltak som er omfattet av § 14-1, tidligst mulig under forberedelsen av tiltaket skal utarbeide «melding med forslag til program for utredningsarbeidet». Etter høring av meldingen fastsetter NVE et konsekvensutredningsprogram som beskriver hvilke temaer tiltakshaver plikter å utrede nærmere.
Energiloven § 2-1 gir anvisning på hva en søknad etter energiloven må inneholde. Annet ledd fastsetter at det for søknader omfattet av plan- og bygningsloven kapittel 14, skal foreligge vedlagte konsekvensutredninger. Når NVE har mottatt søknaden og konsekvensutredninger sendes dokumentene på høring til aktuelle instanser.(4) Energiloven § 2-1 femte til sjuende ledd Etter at alle høringsuttalelser er gjennomgått, foretar NVE en befaring av det aktuelle planområdet.
3.3.3 Konsesjonskriterier
Det fremgår av energiloven § 2-1 at søknad etter loven sendes til «konsesjonsmyndigheten». Selv om det ikke er eksplisitt angitt i loven hvem som er konsesjonsmyndighet fremgår det av § 2-1 tredje ledd annet punktum at det er «departementet». All myndighet etter energiloven er imidlertid delegert til NVE, men med visse særskilt angitte unntak. I forskrift 31. oktober 2019 nr. 1455 om delegering av myndighet etter energiloven til Norges vassdrags- og energidirektorat er NVE utpekt som konsesjonsmyndighet etter § 2-1.
Konsesjon etter energiloven er i realiteten et rammevedtak. Vedtaket definerer området for en vindpark og en maksimal samlet effekt som kan installeres i vindparken. Hvor mange turbiner det skal være, hvor de skal plasseres, og hvilken høyde de kan ha, blir bestemt i en detaljplan på et senere tidspunkt. Detaljplanen settes som et konsesjonsvilkår i anleggskonsesjonen og må godkjennes av NVE. Ved vilkår om utarbeiding av detaljplan settes det også som vilkår at anleggsarbeid ikke kan starte før detaljplanen er godkjent. NVE behandler og godkjenner detaljplanen. Godkjennelsen er et enkeltvedtak etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).(5) Forvaltningsloven § 2 (1) bokstav b Denne oppsplittingen av beslutningsprosessen har ikke kommet til uttrykk i energiloven eller energilovforskriften, men bygger altså etter forvaltningspraksis på den enkelte konsesjon.(6) Backer (2022) s. 37 Dette er imidlertid foreslått endret av energidepartementet i Prop. 43 L (2024–2025) Endringer i energiloven (tidlig saksavslutning mv.). Departementet har foreslått å innføre en ny bestemmelse i energiloven om at konsesjonsmyndigheten kan kreve at konsesjonæren utarbeider en detaljplan for bygging og drift av anlegg med konsesjon etter energiloven § 3-1. Departementet mener at lovfestingen gir både aktører og allmennheten bedre innsikt i hvordan konsesjonsprosessen etter energiloven gjennomføres i praksis.(7) Prop. 43 L (2024–2025) s. 45 I tillegg ble det understreket at
[…] detaljplanen og eventuelle vilkår for godkjenning av detaljplanen kunne inneholde tyngende forpliktelser for konsesjonær, og at det var ønskelig med et enda klarere hjemmelsgrunnlag for detaljplaner. Innføringen av krav til detaljplan i energiloven ville også tydeliggjøre kravet om at detaljplanen måtte være godkjent før anleggsarbeidet kan starte.(8) Prop. 43 L (2024–2025) s. 45
Departementet foreslår også å lovfeste forbud mot igangsetting av anleggsarbeid før detaljplanen er godkjent.(9) Prop. 43 L (2024–2025) s. 48 Ettersom NVE i henhold til nåværende forvaltningspraksis gjennomfører nødvendig høring av detaljplaner før godkjenning for å sikre grundig saksopplysning og ivareta grunnleggende prinsipper om kontradiksjon, foreslår departementet at bestemmelsen om detaljplaner også refererer til reglene i det foreslåtte § 2-2, femte ledd, som skal gjelde tilsvarende for behandlingen av detaljplaner. Departementet understreker at saksbehandlingen, inkludert spørsmål om det er nødvendig å sende detaljplanen på høring og hvor stort antall høringsparter skal være, må tilpasses den enkelte sak.(10) Prop. 43 L (2024–2025) s. 49
Ettersom detaljplanen etter gjeldende rett oppstilles som et konsesjonsvilkår i anleggskonsesjonen, må det innebære at også detaljplanen skal være i tråd med de bestemmelser energiloven oppstiller i forbindelse med innvilgning av konsesjon. Årsaken til det er at energiloven gir den overordnede rammen for regulering av konsesjonsgitte anlegg. Dermed kan ikke detaljplanen godkjennes hvis det vil lede til at bestemmelsene i energiloven ikke vil bli overholdt. Å fastsette vilkår i detaljplanen som ikke var i overensstemmelse med energiloven ville innebære et forsøk på omgåelse av reguleringen.
Energiloven § 3-1 inneholder ikke egne konsesjonskriterier. Etter fast og langvarig praksis avgjøres spørsmålet om en tiltakshaver skal tildeles konsesjon etter formålsbestemmelsen i § 1-2. Denne bestemmelsen oppstiller formålet om å sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en «samfunnsmessig rasjonell måte». «Herunder» skal det tas hensyn til «allmenne» og «private interesser» som blir berørt. Det overordnede spørsmålet for hvorvidt en vindkraftutbygger får innvilget konsesjon, beror dermed på om produksjonen vil foregå på en «samfunnsmessig rasjonell» måte.
3.3.3.1 Produksjon av energi på en samfunnsmessig rasjonell måte
Det grunnleggende vilkåret for å få innvilget konsesjon til å bygge vindkraftverk er at produksjonen skal skje på en «samfunnsmessig rasjonell» måte. En naturlig språklig tolkning av begrepet tilsier at vurderingen skal omfatte både sosiale, økonomiske og miljømessige hensyn. Samfunnsmessig rasjonalitet rommer med andre ord et bredt spekter av interesser, som ofte kan trekke i ulike retninger. I forarbeidene til energiloven presiserer Olje- og energidepartementet at «samfunnsmessig rasjonell» skal forstås på samme måte som «samfunnsøkonomisk lønnsomt».(11) Ot.prp. nr. 43 (1989-1990) s. 25 Dette innebærer at vurderingen må omfatte både kostnads- og nytteelementer som lar seg verdsette i kroner, og forhold som ikke kan kvantifiseres økonomisk. Proposisjonen fremhever særlig miljøvirkninger som et eksempel på sistnevnte, og understreker at slike virkninger må beskrives og vurderes kvalitativt.(12) Ot.prp. nr. 43 (1989-1990) s. 25
For å tydeliggjøre hvilke momenter som er relevante i samfunnsmessige rasjonalitets-vurderingen har lovgiver gitt en anvisning på hvilke hensyn som særlig skal vektlegges. I bestemmelsen står at det «herunder» skal tas hensyn til «allmenne» og «private interesser». «allmenne interesser», som en mulig motsetning til «private interesser», kan tyde på at en skal vektlegge interessene til samfunnet som helhet. Tiltak som kan være fordelaktig for samfunnet som helhet, vil noen ganger være uheldige for enkeltpersoner. I forarbeidene til endringene i energiloven drøftes det ikke inngående hva «allmenne interesser» innebærer, men det gis eksempler på interesser som «blant annet» søkes hensyntatt. Her nevnes miljø, klima, landskap, friluftsliv, næringer, lokalsamfunnet og storsamfunnet. Det presiseres at allmenne interesser har et dynamisk innhold og at vurderingen av ulike hensyn vil variere. På bakgrunn av dette er det rom for å «endre vektlegging i takt med samfunnsutvikling» og ny kunnskap om inngrepenes virkninger.(13) Ot.prp. nr. 62 (2008-2009) s. 10 Det nevnes også at allmenne interesser skal inneholde hensynet til effektiv ressursbruk.
Det er verdt å merke seg at i prosessen med å evaluere og endre energiloven, pekte flere parter på at det i formålsparagrafen burde bli omtalt eksplisitt at «miljø er et viktig hensyn».(14) Ot.prp. nr. 62 (2008-2009) s. 10 I denne sammenhengen er det fordelaktig å klargjøre innholdet av begrepet «miljø» som her anvendes. Når en taler om miljørettsfaget, er det gjerne de offentligrettslige aspekter som nevnes. Hans Christian Bugge beskriver i sin bok om miljøforvaltningsrett, miljøretten som et rettsområde der «Rent privatrettslige regler, som privatrettslig erstatningsansvar for miljøskader, [stort sett faller] utenfor».(15) Bugge (2019) s. 19 Spørsmål knyttet til privatrettslig erstatningsansvar for miljøskader er imidlertid relevante i naboretten, og naboretten anses gjerne som en del av den lokale miljøretten. Grannelova har blant annet en generell bestemmelse i § 2 som regulerer støyforurensning. Denne regelen bidrar dermed til å beskytte miljøet i nærområdet. For å klargjøre miljø-begrepet kan det derfor være hensiktsmessig å skille mellom i hvert fall to miljøbegreper: det lokale miljøet som berører naboer, og det globale miljøet som påvirker verden mer generelt. Når forarbeidene nevner «miljø» som en allmenn interesse som skal vektlegges i henhold til energiloven § 1-2, antyder det at departementet benytter en global forståelse av miljøbegrepet. Denne bruken av begrepet harmonerer med at det inngår i den overordnede kategorien «allmenne interesser». Når en taler om miljø i en global forstand, er det gjerne klima en referer til. Likevel nevner departementet klima som en egen interesse, løsrevet fra miljø, som også skal vektlegges i vurderingen etter § 1-2. Å inkludere både miljø og klima under «allmenne interesser»-kategorien kan derfor fremstå som overflødig, ettersom de i stor grad er ment å romme det samme.
Selv om departementet var enig i at «Miljø er, og vil alltid være, et viktig hensyn når det blir gitt konsesjoner etter energiloven», mente de at det var tilstrekkelig å bruke uttrykket «allmenne interesser» i lovteksten, ettersom «miljø faller inn under» dette begrepet.(16) Ot.prp. nr. 62 (2008-2009) s. 10 Departementet understreket at «allmenne interesser er et dynamisk begrep», og at det derfor vil «sikre en balansert avveining av en rekke eksisterende og nye hensyn. Det er derfor ikke hensiktsmessig å nevne et enkelt hensyn særskilt».(17) Ot.prp. nr. 62 (2008-2009) s. 10 Som videre begrunnelse for denne ordlyden viste departementet til vurderingene i forarbeidene hvor det ble drøftet tilsvarende spørsmål om hensynet til miljø burde komme direkte til uttrykk i formålsparagrafen i vannressursloven.(18) Ot.prp. nr. 56 (2000–2001) s. 13 I disse forarbeidene ble det også vist til Energi- og miljøkomiteens behandling av begrepet «allmenne interesser» i Innst.O.nr. 101 (1999–2000). Komiteen uttalte at «allmenne interesser ville uttrykke en «standard som vernar om dei allmenne interesser som til ei kvar tid blir sett på som viktigast».(19) Ot.prp. nr. 56 (2000–2001) s. 13 Dette gir uttrykk for at komiteen, selv om den anerkjente miljø som en viktig allmenn interesse i 2000, ønsket å bruke et mer dynamisk begrep som kunne fange opp skiftende prioriteringer over tid. Indirekte innebærer dette at komiteen ikke ønsket å tillegge miljøhensynet en særskilt vekt, men lot det inngå som en del av det overordnede «allmenne interesser»-begrepet.
I forarbeidene nevnes ikke eksplisitt hva slags private interesser som skal vektlegges i vurderingen etter § 1-2. Det er derimot gitt noen uttalelser om hva begrepet er ment å romme under forarbeidenes drøftelse av § 2-2 (som er § 2-1 i dagens lov). Paragraf 2-1 gir blant annet anvisning om hva en konsesjonssøknad skal inneholde. Departementet nevner i forarbeidets punkt 8 at et krav til søknaden bør være at den viser innvirkning på «private interesser – fordeler og ulemper for grunneiere, rettighetshavere og andre private interesser».(20) Ot.prp. nr. 43 (1989-1990) s. 85 Selv om forslaget ikke omhandlet «private interesser» i § 1-2 eksplisitt, har forståelsen av begrepets innhold klar overføringsverdi vedrørende forståelsen av hvilke private interesser som er ment å bli hensyntatt etter § 1-2. Departementet nevner altså «grunneiere» og «rettighetshavere», samt «andre private interesser». Henvisningen til grunneiere og rettighetshavere peker i retning av at en særlig skal vektlegge private personer som har rettigheter i det aktuelle planområdet. Dette er naturlige hensyn ettersom disse individene direkte vil kunne få ekspropriert og/eller innskrenket sine private rettigheter som følge av den aktuelle konsesjonen. «andre private interesser» er dermed en henvisning til andre private aktører enn dem som har rettigheter i det aktuelle området. Dette vil for eksempel kunne være naboer. Selv om naboen ikke har rettigheter i planområdet, vil han kunne få skader og ulemper som følge av vindturbinene som installeres på naboeiendommen. Å ta hensyn til naboers interesser er derfor også nødvendig ved vurderingen etter energiloven § 1-2.
Som nevnt innebærer vilkåret om «samfunnsmessig rasjonell» at konsesjonsmyndigheten skal vektlegge samfunnsøkonomisk effektivitet. Under denne vurderingen inngår alle positive og negative virkninger tiltaket vil ha for både «allmenne» og «private interesser». Det overordnede formålet, og dermed hva som bestemmer hvilke tiltak som skal innvilges konsesjon, er å «ivareta hensynet til riktig ressursbruk i produksjon og fordeling av energi».(21) Ot.prp. nr. 43 (1989-1990) s. 83 I vurderingen inngår både kvantifiserbare verdier, men også fordeler og ulemper som ikke kan vurderes i eksakte beløp. Dette må vurderes kvalitativt.(22) Ot.prp. nr. 43 (1989-1990) s. 25
Støy for naboer er en av de konsekvensene som det kan være utfordrende å tildele en utelukkende økonomisk verdi. Kostnaden for naboene består i stor grad av en subjektiv opplevelse for hver enkelt person. De fysiske og psykiske belastningene støyen medfører kan variere betydelig fra individ til individ. Dermed er det vanskelig å etablere en standardisert verdsetting av denne ulempen. Av den grunn må ulempen beskrives og vurderes kvalitativt. På den andre siden har støyulempene også et kostnadselement som kan kvantifiseres i kroner. Kostnadene vil vanligvis inkludere redusert eiendomsverdi på grunn av støyforurensningen som påvirker naboene. Støyforurensningen som eiendommen utsettes for, vil ofte føre til lavere betalingsvillighet blant potensielle kjøpere.(23) Andersen (2023) s. 57 For å gjennomføre en helhetlig samfunnsøkonomisk vurdering, må både de kvalitative og kvantitative konsekvensene av støy som påvirker naboene inkluderes.
Vurderingen av hva som utgjør en «samfunnsmessig rasjonell» energiproduksjon er bred og skjønnspreget. Den skal etter forarbeidene inkludere både allmenne og private interesser, men gir ingen anvisning på hvordan disse interessene skal vektes innbyrdes. Det gir konsesjonsmyndigheten betydelig skjønnsmargin.
Begrepet «allmenne interesser» er formulert dynamisk, og åpner for at samfunnets behov, særlig knyttet til klima og energi, kan tillegges varierende vekt over tid. Samtidig åpner § 1-2 også for at private interesser, herunder hensynet til naboers bomiljø og helse, kan være relevante, selv om de ikke omtales eksplisitt i bestemmelsen.
Når vurderingen av private interesser først skjer innenfor rammen av det brede og fleksible vilkåret om samfunnsmessig rasjonalitet, innebærer det likevel at rettsvernet for naboene i stor grad beror på hvordan konsesjonsmyndigheten velger å prioritere mellom motstridende hensyn i den enkelte sak. Rettsvernet er dermed i liten grad rettslig avklart, og i større grad skjønnsmessig betinget.
3.3.3.2 Retningslinje for behandling av støy – anbefalt grenseverdi
Klima- og miljødepartementet har laget en retningslinje for behandling av støy i arealplanlegging. Retningslinjen har fått navnet T-1442.(24) Klima- og miljødepartementet (2021) T-1442 gir anbefalte grenseverdier for støynivå utendørs, på fasade og på uteoppholdsarealer for støyfølsom bebyggelse. Dessuten gir retningslinjen grenseverdier for planlegging av støyende anlegg og virksomhet. I retningslinjen blir det gjennomgående lagt vekt på tre kvalitetskriterier, herunder tilfredsstillende støynivå innendørs, tilgang til egnet uteoppholdsareal med tilfredsstillende støynivå og stille side.
I utgangspunktet skal retningslinjen bare legges til grunn ved arealplanlegging og behandling av byggesaker etter plan- og bygningsloven, og altså ikke etter energiloven. Grenseverdiene som oppgis i retningslinjen er ikke en fastsatt juridisk grense, men en anbefaling for støynivå utendørs og på uteoppholdsarealer for støyfølsom bebyggelse. Selv om retningslinjen ikke er en rettskilde NVE plikter å vektlegge, har det gode grunner for seg å følge de grenseverdier som der er fastsatt. Grenseverdiene vil særlig være av betydning ved vurderingen av vindkraftanleggets betydning for «private interesser».(25) Energiloven § 1-2 Selv om retningslinjene som nevnt ikke er laget for vurderinger etter energiloven, vil støyverdiene fastsatt der også være førende for menneskers trivsel, for tiltak som er hjemlet i energiloven. I innledningen til T-1142 står det at «nye støyende anlegg […] [ikke bør] medføre økt støybelastning over grenseverdier for nærliggende bebyggelse» og at retningslinjen vil gi «anbefalinger om hvordan vi forebygger negative helsekonsekvenser av støy». Dette er formål som utvilsomt også er relevante ved vurdering av om det skal gis konsesjon etter energiloven. Retningslinjen bør av denne grunn også være førende for vurderingen etter energiloven.
Støyfølsom bebyggelse innebærer etter retningslinjens begrepsavklaring blant annet boliger og fritidsboliger. I retningslinjens punkt 2.2 oppstilles det ulike anbefalte grenseverdier ved nye tiltak. For støy forårsaket av vindturbiner er støygrensen utenfor vinduer i rom med «støyfølsomt bruksformål» og på stille del av uteoppholdsareal satt til Lden ≤ 45 dB. Lden-nivået ved en fasade skal beregnes som innfallende lydtrykknivå, som om husfasaden ikke var der. Dette vil si det lydnivået man ville hatt uten refleksjon fra egen fasade.(26) Miljødirektoratet (2024) punkt 9.5.4 Lden-beregninger tar dessuten hensyn til at støy er mer sjenerende på kvelden og natten, enn på dagtid. Det gis derfor et tillegg på 5 dB på kvelden, og 10 dB på natten i det gjennomsnittlige lydnivået.(27) Forurensningsforskriften § 5-3 bokstav l Selv om det er satt en konkret grenseverdi, kan det være vanskelig å håndheve denne. Årsaken er at støynivået påvirkes av en rekke forhold, som vindretninger, trykk og lignende. Derfor har NVE lagt til grunn at det skal anvendes en «worst case»-beregning ved konsesjonsvurderingen.(28) NVE (2018) s. 4At beregningen skal basere seg på worst case innebærer at vurderingen skal være konservativ og skal dekke de verst tenkelige scenarier.(29) Miljødirektoratet (2024)
3.3.3.2.1 Empiri – studie av støyplager i Norge
I NVE sin rapport fra 2018 har direktoratet uttalt at den anbefalte grenseverdien «bør overholdes», men at de tar høyde for at det «i enkelte tilfeller kan være aktuelt å gi konsesjon der støynivået er noe høyere enn grenseverdien».(30) NVE (2018) s. 4 Dette på tross av at direktoratet i den samme rapporten viser til en relativt nedslående studie fra Lista gjennomført av Transportøkonomisk institutt (TØI), som ønsket å vurdere støyplagene fra vindkraftverk i Norge. Personene som ble invitert til å delta i undersøkelsen var naboer med adresse innenfor to kilometer fra nærmeste vindturbin. Utvalget var relativt lite, ettersom det bare var 90 deltagere. Statistisk analyse av små utvalg kan være utfordrende fordi et lite utvalg gir økt usikkerhet og dermed ustabile estimater. Jo mindre utvalg, desto større er dermed risikoen for at man ikke kan trekke en holdbar konklusjon.(31) Pripp (2023) Resultatet er likevel interessant ettersom det finnes lite vitenskapelig kunnskap om reaksjoner på støy fra vindkraftverk i Norge.(32) NVE (2018) s. 17 Ved et støynivå på Lden 45 dB rapporterte 42% av utvalget å være «mye eller voldsomt plaget» av støyen.(33) NVE (2018) s. 17 På bakgrunn av disse funnene konkluderte TØI med at avstanden mellom vindturbiner og nærmeste bolig bør være minimum en kilometer.
Det er likevel verdt å nevne at studien viste en sterk korrelasjon mellom å oppleve vindturbinene som visuelt skjemmende og graden av støyplage.(34) NVE (2018) s. 17 Også dette er av betydning, ettersom opplevd ulemper av støy er en subjektiv vurdering.
Desember 2023 kom det en ny rapport utarbeidet av Opinion AS. Rapporten kartla helsen blant beboere nær Tysvær vindkraftverk. Den tok utgangspunkt i en undersøkelse som ble sendt ut til 258 innbyggere, hvorav 140 av disse svarte. Av rapporten fremkommer det at 4 av 10 har søvnproblemer som følge av støyen, at 35% har muskulære problemer og av 4 av 10 ønsket å flytte dersom det var mulig.(35) Opinion AS (2023) Basert på funnene er det stor grunn til å vektlegge naboers potensielle støyplager ved etablering av vindkraftverk. Selv når de anbefalte grenseverdiene for støy er overholdt, blir naboer svært plaget av støyen.
3.3.3.2.2 NVEs vektlegging av grenseverdiene for støy i konsesjonsbehandlingen – case studie
19. desember 2013 fattet NVE vedtak om konsesjon til Tonstad Vindpark AS for vindkraftverk med tilhørende nettilknytning.(36) Tonstad Vindpark AS ligger i Sirdal komme og Flekkefjord kommune, og dermed den nordvestlige delen av Agder fylke. I vedtaket konstaterer NVE at Tonstad vindkraftverk vil kunne medføre støynivå over den anbefalte grenseverdien på 45 dB for en helårsbolig og 25 fritidsboliger. Det var også registrert fem fritidsboliger som ville kunne få et støynivå over Lden 50 dB. Etter denne konstateringen uttrykker NVE at de ved en konsesjon som utgangspunkt vil sette vilkår om at støynivået ved bygninger med antatt støyfølsomt bruksformål ikke skal overskride Lden 45 dB. Dette vilkåret går NVE raskt bort fra i neste setning hvor det uttales at «dersom det vurderes som nødvendig for vindkraftverkets realiserbarhet at støynivået overstiger Lden 45 dBA ved bygninger med støyfølsom bruk, skal dette vurderes i en detaljplan» (min kursivering).(37) NVE (2013) s. 39. Det er verdt å merke seg at NVE her bruker dBA som målestokk. Dette blir ikke riktig bruk av dBA, sett i sammenheng med retningslinjen T-1442, hvor en bruker dB. NVE benytter sannsynligvis dBA i dette vedtaket for å understreke at dB-verdien er en A-veiet verdi som følge av at det er en LDen-verdi.
Vedtaket illustrerer hvor sterkt ønsket om å legge til rette for økt produksjon av klimavennlig energi er i norsk energipolitikk. Når det vurderes som nødvendig å overskride fastsatte grenseverdier for støy for at et vindkraftverk skal kunne realiseres, viser praksis at dette er noe NVE er villig til å akseptere. Dette indikerer at hensynet til det grønne skiftet, og dermed det globale miljøet som omfattes av begrepet «allmenne interesser», i praksis tillegges større vekt enn hensynet til enkeltpersoners rettsvern mot støy, altså de «private interesser» som beskyttes etter energiloven § 1-2. Med andre ord synes miljøhensynet, som del av den overordnede samfunnsinteressen i en bærekraftig energiomstilling, i mange tilfeller å kunne trumfe naboers interesser og rettsbeskyttelse. Dette reflekterer en tydelig prioritering av langsiktige klimamål foran lokale belastninger.
Lenger ned i det samme vedtaket skriver NVE at «Detaljplanen skal videre omfatte aktuelle tiltak for å avbøte virkninger ved disse bygningene [bygninger med støyfølsom bruk som vil få støynivå som overstiger Lden45 dBA]». Det er ikke presisert ytterligere hva disse tiltakene kan innebære. Tiltaksplan for støy ble sendt inn 20. Mars 2020, som NVE godkjente 08. Mai 2020. Tiltaket Tonstad Vindpark AS foreslo var å inngå avtaler med de berørte grunneierne om å tilby en kompensasjon, hvor beløpet ville være det samme for alle de berørte hytteeierne, uavhengig av hvilket støynivå konsekvensutredningen viste at de ville få. Formålet med kompensasjonen var at hytteeierne kunne «gjennomføre tiltak» for å sikre tilstrekkelig godt innendørs støynivå.(38) Multiconsult Norge AS (2020) s. 7
Videre i tiltaksplanen presiserer Tonstad Vindpark AS at fordi avtalene er av privatrettslig art, kan de ikke tvinge hytteeierne til å inngå avtalene med de aktuelle kompensasjonsnivåene. For at Tonstad Vindpark AS skal kunne oppfylle vilkåret fra NVE om å komme med tiltak for å avbøte støyen over grenseverdien, foreslo derfor Tonstad at det «alternativt inngås en avtale om avtaleskjønn for fastsettelse av eventuell erstatning som hytteeieren eventuelt måtte ha krav på som følge av støy fra vindparken».
Det er imidlertid verdt å merke seg at samtlige tiltak Tonstad Vindpark AS foreslår at naboene kan gjennomføre i planen sin, er tiltak som vil redusere støyen innendørs. Støyen vil derfor fortsatt overstige grenseverdien på uteområdet. I retningslinjen fra Klima- og miljødepartementet (T-1442) innebar anbefalingen av grenseverdien for støy at grenseverdiene heller ikke skulle overstiges på «stille del av uteoppholdsareal».(39) Tabell 2 i retningslinjen Selv om tiltakene foreslått av Tonstad Vindpark AS medfører at grenseverdien vil kunne overholdes innendørs, vil altså støyen på den stille del av uteoppholdsarealet fortsatt bli overskredet. Dette illustrerer at de økonomiske kompensasjoner som naboer tilbys ikke vil kunne medføre fullgode resultater i tråd med retningslinjen i T-1442. Naboene vil kunne få tilfredsstillende støynivå innendørs som følge av den økonomiske kompensasjonen og dertil hørende avbøtende støyreduserende tiltak. Derimot vil oppholdsarealet utendørs trolig være ødelagt for alltid, noe naboene etter dagens praksis ikke tilkjennes erstatning for. At utearealet er ødelagt som følge av støyplager er svært inngripende for de fleste typer eiendommer, men kanskje særlig på hytteeiendommer. Hovedformålet med en fritidsbolig er nettopp å ha avslappende stunder i fredfulle omgivelser. Konsekvensene for naboene blir dermed svært betydningsfulle når NVE tillater grenseverdier for støy som er høyere enn de anbefalte verdiene som fremgår av T-1442.