1.2 Bakgrunn og aktualitet
Den 12. april 2024 vedtok Kongen i statsråd formelt å åpne et område i Norskehavet og Grønlandshavet for mineralvirksomhet.(1) Energidepartementet (2024a). Beslutningen var basert på regjeringens forslag i Meld. St. 25 (2022–2023) «Mineralverksemd på norsk kontinentalsokkel – opning av areal og strategi for forvaltning av ressursane». Dette fulgte etter at Stortinget i januar 2024 sluttet seg til hovedlinjene i regjeringens strategi i Innst. 162 S (2023–2024), som inkluderte forslaget om å åpne et nærmere angitt område for leting og utvinning av havbunnsmineraler. Regjeringen planla å lyse ut den første konsesjonsrunden med sikte på tildeling av tillatelser våren 2025, men utlysningen ble stanset under forhandlingene om statsbudsjettet med SV.(2) Energidepartementet (2024c). SV stoppet utlysningen på bakgrunn av bekymringer for de potensielle miljøkonsekvensene av havbunnsmineralutvinning, og fremhevet nødvendigheten av å unngå uopprettelig skade på havmiljøet.(3) Fidjestøl (2024).
Havbunnsmineralvirksomhet har fått økt oppmerksomhet i takt med den globale overgangen til fornybar energi og grønn teknologi.(4) Meld. St. 25 (2022–2023) pkt. 1.1. Mineraler som kobber, nikkel og kobolt, som finnes på havbunnen, er essensielle for produksjon av blant annet batterier, vindmøller, solcellepaneler, datakomponenter og kabler. Denne næringen har potensial til å møte verdens behov for kritiske ressurser, samtidig som den kan bidra til økonomisk verdiskaping for Norge.
Likevel har flere interessenter stilt spørsmål ved både behovet for og konsekvensene av slik utvinning. Verdens naturfond (WWF) hevder at det grønne skiftet ikke nødvendigvis er avhengig av havbunnsmineraler.(5) WWF Norge (u.å.). De viser til en rapport fra de europeiske vitenskapsakademiene som påpeker at det er betydelig usikkerhet knyttet til behovet for disse mineralene, og at teknologisk innovasjon samt økt resirkulering kan redusere etterspørselen.(6) European Academies Science Advisory Council (2023) s. 2 og 17. Det politiske landskapet knyttet til gruvedrift på havbunnen preges av motstridende interesser. Dette understreker behovet for et tydelig og forutsigbart rammeverk som balanserer økonomiske, miljømessige og geopolitiske hensyn.
Norge er en ledende havnasjon, med havområder som strekker seg over et areal mer enn seks ganger større enn landterritoriet. Havet har historisk vært en sentral kilde til nasjonal verdiskaping, særlig gjennom næringer som fiske, olje- og gassutvinning, sjømatproduksjon og skipsfart. Mineralvirksomhet på havbunnen kan utvikle seg til en ny og økonomisk betydningsfull næring, som bygger videre på Norges sterke kompetanse innen havteknologi og forvaltning.(7) Energidepartementet (2022) s. 10. Energidepartementet har det overordnede forvaltningsansvaret for havbunnsmineraler på norsk sokkel, mens Sokkeldirektoratet fungerer som faglig rådgiver og bistår med konsekvensutredninger og vurderinger. Direktoratet har anslått at ressurspotensialet på havbunnen «er betydelige».(8) Sokkeldirektoratet (2023) s. 3.
Den økende interessen for havbunnsmineraler henger tett sammen med geopolitiske utviklingstrekk og behovet for å sikre tilgang til strategiske ressurser.(9) Bruni og Carrozza (2023). Kina har i en årrekke dominert produksjonen av sjeldne jordarter, noe som har gitt opphav til økt bekymring i vestlige land over avhengigheten av kinesiske leveranser.(10) Fridtjof Nansens Institutt (u.å.). Denne situasjonen har utløst flere initiativer for å etablere mer robuste og uavhengige forsyningskjeder.
Norge har, med sin spisskompetanse innen maritim næring, inntatt en ledende posisjon i arbeidet med å kartlegge og potensielt utvinne egne havbunnsmineralressurser. Teknologiutvikling er en forutsetning for å realisere det fulle potensialet i virksomheten.(11) Prop.106 L (2017–2018) pkt. 2.1. Utvinning på norsk kontinentalsokkel krever spesialiserte teknologiske løsninger og høy kompetanse, særlig med tanke på de utfordrende fysiske forholdene som kjennetegner dypvannsområdene.(12) Energidepartementet (2022) s. 12. Realiseringen av denne typen virksomhet krever omfattende investeringer i forskning og utvikling, med sikte på å etablere effektive og bærekraftige utvinningsmetoder.(13) Forskningsrådet (2019) s. 17-18. En slik satsing antas å kunne fremme teknologisk innovasjon og bidra til langsiktig verdiskaping og sysselsetting.
Havbunnsmineralvirksomhet reiser betydelige miljømessige og etiske spørsmål. Mineralutvinning på havbunnen kan føre til irreversible inngrep i sårbare økosystemer. Utvinningsfasen antas å ha de mest vidtrekkende konsekvensene for det marine miljøet, med potensielt uopprettelige skader på økosystemene. Det påhviler staten, som ansvarlig ressursforvalter, å sørge at alle krav og miljømessige forpliktelser etterleves gjennom hele prosessen. Myndighetene står overfor en kompleks utfordring i å balansere motstridende interesser, samtidig som de må sikre at alle vurderinger foretas innenfor rammene av gjeldende lovgivning. Gitt at slike beslutninger berører viktige samfunnsinteresser og kan skape konflikt, er det behov for en avklaring av forvaltningens plikter og skjønn i denne sammenheng.