MarIus

2.2.1 Lovens formål

Havbunnsminerallovens formål er fastsatt i § 1-1 og bestemmelsen lyder slik:

Denne loven skal legge til rette for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på kontinentalsokkelen i samsvar med samfunnsmessige målsettinger, slik at hensynet til verdiskaping, miljø, sikkerhet ved virksomheten, øvrig næringsvirksomhet og andre interesser blir ivaretatt.

Formålsbestemmelsen i havbunnsmineralloven har ifølge forarbeidene paralleller i havressurslova(1) Lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvaltning av viltlevande marine ressursar. § 1, mineralloven(2) Lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser. § 1 og havenergilova(3) Lov 4. juni 2010 nr. 21 om fornybar energiproduksjon til havs. § 1-1, som alle etablerer overordnede rammer for ressursforvaltning på sine respektive områder.(4) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 1-1. Dette speiler et ønske om konsistens i forvaltningen av naturressurser, på tvers av sektorer og regelverk.

Første passasje indikerer at lovens formål i hovedsak er kommersielt, jf. ordlyden «legge til rette for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster». Dette må forstås i lys av bakgrunnen for loven, som blant annet har vært motivert av hensynet til tilgang på kritiske mineraler, tilrettelegging for økonomisk vekst og verdiskaping, samt fremme teknologisk utvikling og sysselsetting. Samtidig fremgår det at virksomheten må skje innenfor visse rammer, ettersom den skal være «i samsvar med samfunnsmessige målsettinger», slik at ulike hensyn «blir ivaretatt». Hva som omfattes av slike målsettinger, vil kunne variere over tid, i takt med skiftende politiske prioriteringer og samfunnsbehov. Loven legger dermed til rette for en dynamisk tilnærming som fremmer fleksibilitet og tilpasningsevne, og gir staten nødvendig handlingsrom. Samtidig innebærer formuleringen «blir ivaretatt» at loven forutsetter at alle relevante hensyn, inkludert miljøhensyn, tas i betraktning og ikke overses i prosessen.

Formålsbestemmelsen forutsetter at mineralvirksomhet på havbunnen utøves på en forsvarlig måte, med hensyn til blant annet miljø, sikkerhet, annen næringsvirksomhet og øvrige interesser. Bruken av uttrykket «andre interesser» signaliserer at opplistingen ikke er uttømmende. Forarbeidene fremhever at formålet er å sikre «forsvarlig forvaltning» av mineralforekomstene, og at formålsbestemmelsen fastsetter «de overordnede rettslige rammene» for forvaltningen av mineralressursene på sokkelen.(5) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 1-1. Dette tilsier at lovgiver har forutsatt at § 1-1 skal fungere som en retningsgivende tolkningsfaktor for øvrige bestemmelser i loven, og at disse må forstås i lys av lovens overordnede formål om forsvarlig og helhetlig ressursforvaltning.

Forarbeidene fremhever at formålet med loven er å sikre en bærekraftig forvaltning av ressursene på sokkelen, og knytter dette til uttrykket «samfunnsmessige målsettinger».(6) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 1-1, som dette avsnittet bygger på. Hensynet til bærekraft innebærer at oppmerksomheten ikke kun skal rettes mot de rent ressursrelaterte aspektene, men også omfatte miljø, sikkerhet og andre samfunnsinteresser. Det presiseres videre at «[h]ovedmålsettingen er en samfunnsøkonomisk lønnsom forvaltning av mineralressursene», hvor verdiskaping balanseres mot behovet for å beskytte miljøet og andre viktige interesser, som økosystemet på havbunnen, fiskeri, petroleumsvirksomhet og rikets forsvar. Lovens rammevilkår skal sikre at ressursene forvaltes i samsvar med Grunnloven § 112, og at utvinningen skjer på en miljømessig og sikkerhetsmessig forsvarlig måte.

Havbunnsmineralloven § 1-1 og de tilhørende forarbeidene gir visse føringer for interesseavveiningen, men angir ikke konkret hvordan motstridende hensyn skal vektes ved konflikt. Dette innebærer at forvaltningen tilkjennes et skjønnsmessig handlingsrom i vurderingen av den enkelte sak, innenfor de rammene som er fastsatt av øvrige bestemmelser i havbunnsmineralloven, Grunnloven § 112, folkerettslige forpliktelser og relevant nasjonal lovgivning.

2.2.2 Forsvarlighetskravet

I henhold til havbunnsmineralloven § 1-7 første ledd skal «[m]ineralvirksomhet etter denne loven [...] foregå på en forsvarlig måte og ivareta hensynet til sikkerhet for personell, miljø og de økonomiske verdiene innretninger og fartøyer representerer.» Bestemmelsen er plassert i lovens første kapittel, som omhandler de innledende reglene. Forarbeidene angir at § 1-7 «er basert på» petroleumsloven § 10-1 første og andre ledd.(7) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 1-7. Videre fremgår det at den fastsetter «grunnprinsippene for forsvarlig virksomhet». Henvisningen til petroleumslovens tilsvarende bestemmelse tilsier at rettskildefaktorer knyttet til denne er relevante for å fastlegge innholdet av forsvarlighetskravet i havbunnsmineralloven.

Forarbeidene til petroleumsloven fastslår at § 10-1 «inneholder standarder for forsvarlig virksomhet».(8) Ot.prp. nr. 43 (1995–1996), se merknad til § 10-1. Dette understøttes av Hammer, som påpeker at forsvarlighetskravet i bestemmelsen er en rettslig standard.(9) Hammer mfl. (2009) s. 686. Det innebærer at kriteriene for hva som anses som forsvarlig kan utvikle seg over tid. Kravet omfatter alle sider av virksomheten, er dynamisk og må tolkes i lys av blant annet faglig og teknologisk utvikling.(10) Nordtveit (2023) note 87. Samtidig er det et funksjonskrav som angir målet om forsvarlighet uten å presisere hvordan det skal oppnås. Begrepet «forsvarlig» er skjønnsmessig og forutsetter en konkret helhetsvurdering av den enkelte mineralvirksomhet. Bestemmelsen regulerer hele livssyklusen til innretninger som brukes i virksomhet underlagt loven, fra planlegging til bygging og drift. Hva som anses som forsvarlig, må derfor vurderes ut fra de spesifikke omstendighetene i den aktuelle situasjonen, sett opp mot gjeldende regelverk.

Nordtveit påpeker at bestemmelsens første punktum fungerer som en overordnet norm for helse, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS) i petroleumssektoren, men at kravet har et videre anvendelsesområde.(11) Nordtveit (2023) note 87. Det samme må gjelde etter havbunnsmineralloven § 1-7, ettersom bestemmelsene her er nær identiske. Petroleumssektoren har et omfattende forskriftsverk som regulerer både HMS og andre forhold. Et tilsvarende regelverk er imidlertid ennå ikke vedtatt for havbunnsmineralsvirksomhet. Rammeforskriften(12) Forskrift 12. februar 2010 nr. 158 om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten og på enkelte landanlegg. § 10, som gjelder for petroleumsvirksomhet, utdyper innholdet av forsvarlighetskravet. Bestemmelsen fastslår at virksomheten skal være «forsvarlig både ut fra en enkeltvis og samlet vurdering» av alle HMS-relaterte faktorer, jf. første ledd første punktum. Videre fremgår det av andre punktum at også «virksomhetens egenart, stedlige forhold og operasjonelle forutsetninger» skal tas i betraktning.

2.2.3 Lovens saklige og geografiske virkeområde

Med «mineralvirksomhet» menes all virksomhet som er omfattet av havbunnsminerallovens § 1-2, jf. § 1-5 bokstav a. Paragraf 1-2 første ledd fastslår at «loven gjelder virksomhet knyttet til undersøkelse og utvinning av mineralforekomster på havbunnen og grunnen under denne». Dette omfatter kun undersjøiske mineralforekomster. Med «mineralforekomster» avgrenses det mot petroleumsforekomster, som reguleres etter petroleumsloven.(13) Se petroleumsloven § 1-6 bokstav b, som definerer «petroleumsforekomst». Petroleumsloven § 1-6 bokstav a fastsetter at petroleum omfatter «alle flytende og gassformige hydrokarboner som finnes i naturlig tilstand i undergrunnen, samt andre stoffer som utvinnes i forbindelse med slike hydrokarboner» (min kursivering). Begrepet «andre stoffer» omfatter primært svovel, men kan også inkludere andre mineraler.(14) NOU 1979: 43 s. 55 Dette medfører at mineraler som utvinnes i forbindelse med hydrokarbonproduksjon, reguleres av petroleumsloven, og ikke havbunnsmineralloven.(15) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 1-2.

Ifølge forarbeidene brukes begrepet «virksomhet» fordi loven også gjelder for aktiviteter som finner sted før og etter selve undersøkelsen og utvinningen, slik som åpningsprosess, planlegging og erstatning.(16) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 1-2.

Havbunnsmineralloven kommer ikke til anvendelse for vitenskapelig forskning på undersjøiske mineralforekomster, jf. § 1-2 annet ledd. Slike aktiviteter er regulert i lov om andre undersjøiske naturforekomster(17) Lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster og mineralforekomster. og forutsetter tillatelse etter lovens § 3. Havbunnsmineralloven skiller mellom undersøkelse, utvinning og vitenskapelig forskning, der grensen hovedsakelig trekkes ut fra aktivitetens formål. Loven gjelder for undersøkelse og utvinning av mineralforekomster med kommersielt formål, mens forskning i stor grad er drevet av vitenskapelige hensyn fremfor økonomiske.(18) Se havbunnsmineralloven § 1-5 bokstav c og d, hvor det kommersielle formålet fremheves i definisjonene av «undersøkelse» og «utvinning».

Havbunnsminerallovens geografiske virkeområde omfatter Norges indre farvann, sjøterritorium og kontinentalsokkel, jf. § 1-3 første ledd. Med indre farvann menes havområdene innenfor grunnlinjen, jf. § 1-3 andre ledd annet punktum. Hva som utgjør indre farvann og sjøterritorium, er nærmere regulert i territorialfarvannsloven(19) Lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone.. Ifølge § 1 første ledd i denne loven regnes disse områdene som Norges territorialfarvann. Etter bestemmelsens annet ledd utgjør grunnlinjene yttergrensen for de indre farvann. Grunnlinjen kan forstås som kyststatens avgrensning mot havet.(20) Henriksen (2024). Den fastsettes som hovedregel langs lavvannslinjen – det punkt der sjøen ved laveste tidevann møter land. Ved sterkt innskåret kyst eller forekomst av øyrekker, kan staten trekke rette grunnlinjer mellom ytterpunktene.

Den delen av det indre farvannet som er «undergitt privat eiendomsrett», faller utenfor havbunnsminerallovens virkeområde, jf. § 1-3 andre tredje punktum. I slike områder gjelder mineralloven, jf. § 4. Den private eiendomsretten strekker seg i utgangspunktet ut til marbakken, der havbunnen faller bratt.(21) Prop.106 L (2017–2018), se merknad til § 1-3. I områder uten tydelig marbakke, eller der havbunnen skråner jevnt, omfatter eiendomsretten havbunnen ut til to meters dybde.(22) Rt. 2005 s. 1577 (Florø havn) avsn. 31.

Norges kontinentalsokkel omfatter havbunnen og undergrunnen som utgjør en naturlig forlengelse av landterritoriet og strekker seg minst 200 nautiske mil fra grunnlinjene, som danner utgangspunktet for sjøterritoriets avgrensning.(23) Se nærmere om dette i Lov 18. juni 2021 nr. 89 om Norges kontinentalsokkel (kontinentalsokkelloven), jf. §§ 1 flg. Dersom kontinentalsokkelen strekker seg utover 200 nautiske mil, kan yttergrensen fastsettes på bakgrunn av dokumentasjon som legges frem for Kontinentalsokkelkommisjonen.(24) Jf. kontinentalsokkelloven § 2; Nygård og Vikanes (2023) kontinentalsokkelloven § 2 note 1. Utenfor denne grensen ligger «Området», som i henhold til FNs havrettskonvensjon(25) United Nations Convention on the Law of the Sea, Montego Bay 10. desember 1982, entered into force 16. november 1994. (HRK) art. 1 omfatter havbunnen og dens undergrunn utenfor nasjonal jurisdiksjon. Den internasjonale havbunnsmyndigheten (ISA), opprettet under HRK, har jurisdiksjon over Området og forvalter mineralforekomstene der på vegne av statspartene.(26) HRK art. 156 nr. 1 og art. 157 nr. 1.