MarIus

2.6.1 Forvaltningsloven og ulovfestede prinsipper

En tillatelse til utvinning av havbunnsmineraler utgjør et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Et enkeltvedtak er «et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer», jf. forvaltningsloven(1) Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker. (fvl.) § 2 første ledd bokstav b. Etter samme bestemmelse bokstav a defineres «vedtak» som «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer». Utvinningstillatelser etter havbunnsmineralloven § 4-1 tildeles av offentlige myndigheter og medfører plikter for private aktører, herunder arbeidsforpliktelser, jf. § 4-3. Forvaltningslovens regler får følgelig anvendelse som supplement til særreguleringen i havbunnsmineralloven. Den kommer imidlertid bare til anvendelse i den utstrekning det ikke er fastsatt avvikende regler i spesiallovgivningen, jf. fvl. § 1 første punktum.

Forvaltningslovens bestemmelser må forstås i lys av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.(2) Graver og Tøssebro (2024) s. 219. Flere av disse har betydning for forvaltningens skjønnsutøvelse, herunder forsvarlighetsprinsippet og saklighetsprinsippet.(3) Innjord og Brandt (2024) s. 497-498. Prinsippene er ulovfestede og har utviklet seg gjennom et samspill mellom rettspraksis og juridisk teori(4) Boe (2018) s. 60., men de kommer også indirekte til uttrykk i flere av forvaltningslovens bestemmelser.(5) Se for eksempel fvl. §§ 17 og 24. De har en dobbel funksjon ved at de både veileder forvaltningen i skjønnsutøvelsen og gir domstolene grunnlag for etterfølgende kontroll. Dette illustreres i forarbeidene til kommuneloven(6) Lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner., hvor det fremheves at «de ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper om myndighetsmisbruk» omfatter «prinsippet om at forvaltningsorganer ikke skal ta utenforliggende hensyn, foreta usaklig forskjellsbehandling eller treffe vilkårlige eller klart urimelige avgjørelser».(7) Ot.prp. nr. 42 (1991–1992) s. 306.

Forsvarlighetsprinsippet innebærer at forvaltningen skal treffe avgjørelser på et betryggende og forsvarlig grunnlag. Det forutsetter at beslutninger baseres på tilstrekkelig og relevant informasjon, og at alle vesentlige hensyn er forsvarlig vurdert før vedtak treffes. Formålet er å sikre en grundig og rettferdig behandling i den enkelte sak, samtidig som prinsippet åpner for en viss fleksibilitet ved enklere avgjørelser for å ivareta hensynet til effektivitet. Innjord og Brandt påpeker at prinsippet må anvendes med «en viss varsomhet», da saksbehandlingen alltid kan forbedres og gjøres mer grundig.(8) Innjord og Brandt (2019) s. 624. Likevel er det bred enighet i teorien om at krav til forsvarlighet i det minste utgjør en viktig verdi og et sentralt hensyn i tolkningen av lovbestemmelser.(9) NOU 2019: 5 pkt. 11.7.5.

Saklighetsprinsippet forutsetter at forvaltningens avgjørelser må være basert på relevante og lovlige hensyn. Beslutningene skal være saklig begrunnet, og det er ikke adgang til å la uvedkommende eller usaklige motiver påvirke utfallet.(10) Innjord og Brandt (2019) s. 624. Prinsippet skal sikre at myndighetsutøvelsen fremstår som objektiv, rettferdig og tillitsskapende. Graver og Tøssebro understreker imidlertid at det ikke uten videre kan anses som usaklig å tillegge mer «perifere hensyn» avgjørende vekt, så lenge disse har støtte i lovens formålsbestemmelser.(11) Graver og Tøssebro (2024) s. 236. De peker særlig på miljøhensyn som et relevant eksempel.

Forvaltningen er bundet av forbudet mot vilkårlige avgjørelser, som innebærer at beslutninger ikke kan baseres på tilfeldige vurderinger. Hver avgjørelse må være saklig begrunnet, holdes innenfor lovens rammer og bygge på relevante kriterier fastsatt i eller forutsatt av loven. Beslutningene skal fremstå som logiske, konsistente og etterprøvbare. Forbudet mot usaklig forskjellsbehandling forplikter videre forvaltningen til å behandle like tilfeller likt. Det er ikke adgang til å legge vekt på irrelevante forskjeller når parter befinner seg i tilsvarende situasjoner.(12) Se for eksempel Rt. 2011 s. 111 (drosjeløyve) avsn. 66 og HR-2019-273-A avsn 68. Forbudet mot sterkt urimelige avgjørelser setter dessuten klare grenser for forvaltningens skjønnsutøvelse ved å forhindre beslutninger som er så urimelige at de strider mot grunnleggende rettsoppfatning.(13) Rt. 2011 s. 111 avsn. 71. Selv der loven åpner for skjønn, må avgjørelser ikke fremstå som klart urettferdige. Disse grunnprinsippene fungerer som rettssikkerhetsgarantier og sikrer at forvaltningsvedtak fattes på en rettferdig, forsvarlig og forutsigbar måte, i tråd med rettsstatens krav og samfunnets forventninger til god forvaltningsskikk.

2.6.2 Naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven(14) Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (nml). (nml.) fastsetter de overordnede rammene for forvaltning av naturen i Norge, med en balansert tilnærming mellom vern og bærekraftig bruk, jf. § 1. Loven er sektorovergripende og pålegger at miljøhensyn vurderes i all offentlig beslutningstaking som berører naturmangfoldet.(15) Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 61. Den gjelder i Norges territorialfarvann, jf. § 2 første ledd, mens kun utvalgte bestemmelser får anvendelse på kontinentalsokkelen og i den økonomiske sonen, jf. tredje ledd. Formålsbestemmelsen i § 1 og prinsippene for offentlig beslutningstaking i §§ 7-10 kan også få anvendelse på sokkelen. Disse omfatter blant annet krav til kunnskapsgrunnlag (§ 8), føre-var-prinsippet (§ 9) og økosystemtilnærmingen (§ 10).

Forarbeidene understreker at hovedmålet med naturmangfoldloven er in situ-bevaring, hvor «økosystemer, naturtyper, leveområder og arter ivaretas» i sitt opprinnelige habitat og kan utvikle seg i tråd med naturlige prosesser.(16) Ot.prp. nr. 52 (2008–2009), se merknad til § 1, som dette avsnittet bygger på. Dette reflekterer lovens prioritering av naturens integritet og den økologiske balansen. Loven bygger på forståelsen av at naturen har fundamentale verdier, som økologisk verdi, egenverdi og nytteverdi. Disse verdiene er også relevante for havbunnsmineralvirksomhet, ettersom utvinning kan ha alvorlige konsekvenser for dyphavsarter, deres habitater og de økologiske prosessene som er avgjørende for økosystemenes stabilitet.

Backer påpeker at formålsbestemmelsen ikke etablerer selvstendige rettigheter eller plikter, men har «pedagogisk betydning» ved at den angir lovens målsettinger og verdigrunnlag.(17) Backer (2010) s. 44. Bestemmelsen har imidlertid en normativ funksjon, da den påvirker forvaltningens skjønnsutøvelse og forplikter myndighetene til å vurdere de hensyn som formålet oppstiller ved anvendelsen av øvrige bestemmelser i loven. Ettersom naturmangfoldloven gjelder på tvers av sektorlovgivningen, er myndighetene etter havbunnsmineralloven forpliktet til å vurdere hensynene i nml. § 1 sammen med prinsippene i §§ 7-10. Integrasjonsprinsippet krever at miljøhensyn aktivt integreres i beslutningsprosessen og pålegger myndighetene å ivareta miljøperspektivet i saksbehandling og vedtak.(18) Backer (2012) s. 61. Prinsippet er forankret i både nml. § 1, Grl. § 112 og høyesterettspraksis.(19) Bugge (2022) s. 150-152; Rt. 1993 s. 528 (Lunner pukkverk), s. 535.

Naturmangfoldloven § 2 tredje ledd fastslår at §§ 1, 3 og 7-10 gjelder på kontinentalsokkelen «så langt de passer». Ordlyden indikerer at bestemmelsene kun får anvendelse dersom de er relevante og har overføringsverdi til de spesifikke forholdene på sokkelen, og åpner dermed for fleksibel bruk av lovens bestemmelser. Tolkningen støttes av forarbeidene, som presiserer at anvendelsen ikke medfører overføring av myndighet mellom sektorlover og naturmangfoldloven.(20) Ot.prp. nr. 52 (2008–2009), se merknad til § 2. Backer påpeker at innholdet i reservasjonen «så langt de passer» fremstår som «uklart», men understreker at det er «liten grunn» til å la dette forbeholdet alene hindre anvendelsen av naturmangfoldloven.(21) Backer (2010) s. 50-51. Dette fordi prinsippene i nml. §§ 7-10 allerede åpner for skjønnsmessige vurderinger, noe som samsvarer godt med hvordan prinsippene forstås og anvendes i praksis.

Forvaltningsskjønnet er ikke diskresjonært, ettersom § 7 første punktum fastslår at prinsippene i §§ 8-10 «skal legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet» (mine kursiveringer). Formuleringen «skal» betyr at myndighetene er forpliktet til å ta prinsippene i betraktning. Begrepet «retningslinjer» er imidlertid relativt vagt, noe som kan skape usikkerhet om hvilken vekt prinsippene skal tillegges i beslutningsprosessen. Ordlyden «retningslinje» antyder en veiledende funksjon, snarere enn en streng, standardisert tilnærming. Ifølge forarbeidene skal prinsippene tillegges vekt, men de vil ikke nødvendigvis være avgjørende for utfallet.(22) Ot.prp. nr. 52 (2008–2009) s. 378, som resten av avsnittet bygger på. Det presiseres også at andre hensyn kan veie tyngre i konkrete saker, for eksempel «retningslinjer for skjønnsutøvelse» etter annen lovgivning. Samtidig fremgår det at forvaltningen av naturmangfoldet som helhet må være i samsvar med de fastsatte retningslinjene.

Dette innebærer at retningslinjer og føringer etter havbunnsmineralloven, samt dens forarbeider, kan tillegges større vekt i enkelte saker, og potensielt få direkte utslag i beslutningsprosessen. I praksis kan økonomiske og samfunnspolitiske hensyn, som for eksempel behovet for ressursutnyttelse, i noen tilfeller stå sterkere enn miljøhensynene i naturmangfoldloven. Dette forutsetter imidlertid en grundig helhetsvurdering, der alle relevante hensyn tas i betraktning, og miljøhensynene fortsatt skal ivaretas innenfor lovens rammer.

2.6.3 Forurensingsloven

For å drive virksomhet knyttet til mineralutvinning på kontinentalsokkelen, kan det være nødvendig å innhente en særskilt tillatelse etter forurensingsloven(23) Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall., jf. § 11. Lovens utgangspunkt er at forurensning er forbudt, med mindre det uttrykkelig er tillatt ved lov, forskrift eller særskilt tillatelse, jf. § 7 første ledd. Forurensningslovens formål er å beskytte det ytre miljøet mot forurensning, redusere mengden forurensning og regulere håndteringen av avfall, jf. § 1. Videre skal den sørge for «en forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensninger og avfall ikke […] skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse», jf. annet ledd. Loven gjelder for visse former for virksomhet på norsk kontinentalsokkel – herunder undersøkelser, utvinning og utnytting av undersjøiske naturforekomster – men er underlagt de begrensningene som følger av folkeretten og lovens bestemmelser i kapittel 8, jf. § 4 første ledd.

Forurensningsmyndigheten avgjør om tillatelse til virksomhet som kan medføre forurensning, skal gis. Vurderingen av om en tillatelse skal innvilges, og under hvilke forhold, skal inkludere en nøye avveining der de forurensningsrelaterte ulempene settes opp mot tiltakets samlede fordeler og ulemper. Forarbeidene til havbunnsmineralloven forutsetter at Miljødirektoratet har kompetansen og ansvaret for slike beslutninger, og at de kan påklages til Klima- og miljødepartementet.(24) Prop.106 L (2017–2018) s. 15.