2.5 Konstitusjonelle rammer
Grunnloven(1) Lov 17. mai 1814 Kongeriket Norges Grunnlov. (Grl.) er Norges øverste rettskilde og danner grunnlaget for rettsstaten. Som lex superior står den over lover og forskrifter i rettskildehierarkiet, noe som innebærer at den har forrang ved motstrid med bestemmelser på lavere trinnhøyde. Grunnloven § 112, ofte omtalt som miljøparagrafen, er relevant for denne fremstillingen, da den etablerer grunnleggende prinsipper for miljøbeskyttelse og fungerer som en overordnet norm for statens miljøforvaltning.
I HR-2020-2472-P (Klimadommen) understreket Høyesterett at bestemmelsen kan pålegge staten både positive og negative plikter, jf. avsn. 143. Dette innebærer at myndighetene ikke bare har en plikt til å iverksette aktive miljøbeskyttende tiltak, men også kan være forpliktet til å avstå fra å fatte vedtak som strider mot bestemmelsen. Forvaltningsvedtak som kan innebære «skade eller ulempe for miljøet», må vurderes opp mot Grl. § 112 før de treffes.(2) Backer (2012) s. 154. Dette gjelder også vedtak om utvinningstillatelser og godkjenning av utvinningsplaner etter havbunnsmineralloven §§ 4-1 og 4-4. Grunnloven § 112 lyder som følger:
Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten.
Borgerne har rett til kunnskap om naturmiljøets tilstand og om virkningene av planlagte og iverksatte inngrep i naturen, slik at de kan ivareta den rett de har etter foregående ledd.
Statens myndigheter skal iverksette tiltak som gjennomfører disse grunnsetninger.
Ordlyden i første ledd, første punktum, fastslår retten til et godt miljø som en materiell rett for enhver.(3) NOU 2022:8 Ny minerallov s. 52. Formuleringen «enhver har rett» indikerer at bestemmelsen ikke bare uttrykker en politisk målsetning, men gir enkeltindivider en rettighet som kan håndheves og beskyttes gjennom rettssystemet. Vanlig språkbruk tilsier derfor at bestemmelsen har rettslig betydning og kan danne grunnlag for krav om et bedre miljø. Dette er også forutsatt flere steder i forarbeidene til Grl. § 112, noe førstvoterende påpekte i Klimadommen, jf. avsn. 140. Det må samtidig understrekes at individers mulighet til å påberope seg brudd på § 112 overfor domstolene er begrenset, særlig i lys av Høyesteretts avklaringer i samme dom.
Grunnloven § 112 første ledd, andre punktum, fastslår et langsiktig perspektiv ved å pålegge at miljøet skal bevares ikke bare for denne generasjonen, men også for kommende generasjoner. Dette reflekterer kjernen i prinsippet om bærekraftig utvikling, hvor hensynet til fremtidige generasjoners behov står sentralt. Annet ledd stiller prosessuelle krav og understreker borgernes rett til innsikt i naturen og konsekvensene av inngrep. Bestemmelsens formål er å sikre tilgang til miljøinformasjon, slik at borgerne kan ivareta sin rett til et helsefremmende miljø og bidra til å opprettholde naturens bærekraft og mangfold, jf. Grl. § 112 første ledd. Retten til miljøinformasjon er nærmere regulert i miljøinformasjonsloven(4) Lov 9. mai 2003 nr. 31 om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet..
Grunnloven § 112 tredje ledd stadfester at myndighetene «skal iverksette tiltak» for å gjennomføre grunnsetningene i bestemmelsens første og andre ledd. Passusen antyder at myndighetene er forpliktet til å sette i verk konkrete skritt for å sikre både overholdelse av sine egne plikter og borgernes rettigheter. Ifølge forarbeidene er formålet med bestemmelsen å tydeliggjøre myndighetenes ansvar for å etterleve prinsippene i første ledd, gjennom «adekvate og nødvendige tiltak for å sikre miljøet».(5) Innst. 187 S (2013–2014) s. 25. I Klimadommen presiserte førstvoterende, med henvisning til forhistorien og forarbeidene til miljøparagrafen, at «det klare utgangspunktet» er at det er myndighetenes ansvar å fastsette hvilke tiltak som skal gjennomføres, jf. avsn. 139.
Klimadommen omhandlet gyldigheten av en kongelig resolusjon fra 2016 som tildelte ti utvinningstillatelser for petroleum i Barentshavet sør og sørøst. Høyesterett konkluderte med at det ikke forelå feil ved vedtaket som kunne medføre ugyldighet, og at kravene i Grl. § 112 var overholdt. Domstolen kom med flere viktige avklaringer, særlig knyttet til spørsmålet om bestemmelsen gir individuelle rettigheter som kan prøves for domstolene. Førstvoterende fremhevet at bestemmelsen skal forstås som en sikkerhetsventil når Stortinget har behandlet saken, og at domstolene kun kan overprøve et vedtak dersom det «grovt» har tilsidesatt sine plikter etter § 112 tredje ledd, jf. avsn. 142. Terskelen for slik overprøving ble ansett som «svært høg». Dette ble begrunnet i hensynet til demokratiet, ettersom viktige miljøspørsmål ofte innebærer politiske avveininger som primært tilkommer Stortinget som lovgivende myndighet.(6) HR-2020-2472-P avsn. 141-145. På bakgrunn av dette fastslo førstvoterende at Grl. § 112 ikke er en ren prinsipperklæring, men en bestemmelse med «et visst rettslig innhold», jf. avsn. 144. Miljøproblemer som Stortinget ikke har tatt stilling til, kan imidlertid prøves direkte for domstolene, jf. avsn. 139.
Høyesterett klargjorde videre at ved forvaltningsvedtak der Stortinget ikke har deltatt, «vil Grunnlova § 112 ha relevans som moment ved lovtolkinga og som tvunge omsyn ved utøvinga av skjønnet».(7) HR-2020-2472-P avsn. 145. Dette innebærer at miljøhensyn ikke bare er noe forvaltningen kan velge å vektlegge, men noe den aktivt må ta stilling til og integrere i beslutningsprosesser. Samtidig unnlater Høyesterett å gå nærmere inn på hvor inngående slike vedtak kan prøves. Dette kan tolkes som en bevisst tilbakeholdenhet for å bevare fleksibiliteten til konkrete vurderinger over tid. Det kan også indikere at domstolene i stor grad overlater vurderingene til forvaltningens skjønn, med mindre det foreligger klare feil eller lovbrudd.
Det kan reises spørsmål om hvilken overføringsverdi Høyesteretts avklaringer i Klimadommen har for beslutningsprosesser etter havbunnsmineralloven, særlig forvaltningens plikter. Dommen gjaldt petroleumssektoren og nevnte ikke loven, så dens slutninger kan ikke uten videre overføres til havbunnsmineralvirksomhet. Dette gjelder særlig fordi havbunnsmineralvirksomhet, som fortsatt er under utvikling, involverer andre typer innretninger, operasjoner og potensielle miljøpåvirkninger enn petroleumsvirksomhet. Samtidig er flere av Høyesteretts uttalelser formulert generelt og vidt, slik som begrepet «forvaltningsvedtak» i avsn. 145. Vedtak om tildeling av utvinningstillatelser og godkjenning av utvinningsplaner etter havbunnsmineralloven omfattes også av dette begrepet. I tillegg har tildelingssystemene etter petroleumsloven og havbunnsmineralloven store likhetstrekk, noe som har vært lovgivers intensjon. Disse faktorene tilsier at avklaringene i Klimadommen har overføringsverdi og må tillegges vekt i beslutningsprosesser etter havbunnsmineralloven. Samtidig kan de faktiske forskjellene mellom de to næringene medføre at hver uttalelse må vurderes grundig og kritisk.