1.3 Rettkildebildet og metode
1.3.1 Tolkning av havrettskonvensjonen og rekkevidden av referansereglene
UNCLOS danner rammen for all rettslig regulering av bruk og forvaltning av verdens havområder.(1) Chuchill/Lowe/Sander (2022) s. 603 og s. 43 Konvensjonen definerer kyststatenes rettigheter og plikter i de ulike maritime sonene, og etablerer omfattende regler om miljøvern, bevaring av biologisk mangfold og bærekraftig utnyttelse av havets ressurser. Ved tolkningen av UNCLOS, som av alle folkerettslige traktater, er det Wien-konvensjonen om traktatretten(2)Vienna Convention on the Law of Treaties (VCLT), åpnet for signering i Wien 23. mai 1969, trådte i kraft 27. januar 1980. (VCLT) som setter rammen.(3) Norge har ikke ratifisert traktaten, men ICJ og Norges Høyesterett har anerkjent delene om traktattolkning som uttrykk for folkerettslig sedvanerett og dermed bindende for Norge. Se for eksempel HR-2019-282-S; Kravik/Johansen/Hjort (2023) s. 74 Hovedregelen er at en traktat skal tolkes helhetlig, i god tro og i samsvar med ordlydens naturlige betydning, lest i sin sammenheng og i lys av konvensjonens formål og målsettinger.(4) VCLT artikkel 31 Fører tilnærmingen til et tvetydig eller urimelig resultat, åpner VCLT for bruk av supplerende tolkningsmomenter.(5) Ibid. 32
UNCLOS ambisjon om å behandle «all issues relating to the law of the sea»(6) UNCLOS art. 1 og fungere som en konstitusjon for havretten, forutsetter at konvensjonen tolkes som et levende instrument.(7) Se ITLOS (2023) Request for an advisory opinion submitted by the commission of small island states on climate change and international law avsnitt.26 til 34, som blant annet viser til juridisk teori; Tolkningen av UNCLOS har vært gjenstand for debatt i Norge, særlig når det gjelder adgangen til dynamisk tolkning, se for eksempel Ulfstein (2024) «Høyesteretts plenumsdom i snøkrabbesaken», som viser til Høyesteretts forståelse i Snøkrabbesaken II om ordlydens betydning. På denne måten kan UNCLOS’ bestemmelser tolkes i lys av rettsutviklingen og videreutvikles i takt med nye behov. Som en slags konstitusjon for havretten, spiller UNCLOS en sentral rolle i å sikre samvirke mellom ulike regelverk og gir nødvendig fleksibilitet for å møte nye og komplekse utfordringer i beskyttelsen av det marine miljø.(8) “(…) man regner med at det er til sammen omtrent 500 bilaterale, regionale og globale traktater i internasjonal miljørett», Bugge (2024) s. 98; Harmonisering av miljøkrav har også en side til handel, fordi det sikrer like konkurransevilkår, ved å skape «a level playing field». Samtidig er global harmonisering nødvendig for å sikre reglenes effektivitet. Dette gjelder særlig regler med sikte på å begrense utslipp, fordi harmonisering forhindrer at utslipp forflyttes til andre regioner med lempeligere krav, se Bugge (2024) s. 100 For å sikre denne dynamiske utviklingen, er bestemmelsene i UNCLOS som et særtrekk generelt utformet, og flere steder i konvensjonen vises det til såkalte referanseregler (eng. «rules of reference»). Innholdet i slike miljøforpliktelser blir bestemt av de til enhver tid relevante regler, standarder, praksiser eller prosedyrer som gjerne finnes utenfor UNCLOS.(9) Boyle/Redgwell (2021) s. 514
UNCLOS artikkel 208 (3) inneholder en slik henvisning til referanseregler, og i kapittel 2 undersøkes innholdet og rekkevidden av denne henvisningen. Henvisningsteknikken kan synes å stå i et visst spenningsforhold til prinsippene om statssuverenitet og pacta tertiis, om at en stat ikke er bundet av rettsregler den ikke uttrykkelig har samtykket til.(10) The Vienna Convention on the Law of Treaties (1969) (VCLT) Artikkel 34 og 35 fastslår at en tredjestat kan bli bundet av en traktatbestemmelse dersom partene til traktaten har til hensikt at bestemmelsen skal etablere en slik forpliktelse, og tredjestaten uttrykkelig aksepterer denne forpliktelsen skriftlig. Charter of the United Nations (1945) (FN-pakten) artikkel 2(1) gir uttrykk for det grunnleggende prinsippet om statssuverenitet. Men ettersom de eksterne regelenes relevans for tolkningen av forpliktelsene i UNCLOS var synlig for medlemsstatene ved ratifikasjonstidspunktet, er referansereglene rettslige virkning i tråd med folkerettens samtykkekrav.(11) Wacht (2017) s. 1397 En av utfordringene under vedtakelsen av UNCLOS var likevel å balansere hensynet til statssuverenitet, med behovet for å skape et oversiktlig og lesbart dokument og en tilpasningsdyktig konvensjon.(12) Churchill/Lowe/Sander (2022) s. 603; Wolfum (2020) s. 156 Disse til tider motstridende hensynene utgjør dermed et grunnleggende kompromiss i UNCLOS. Balansen mellom statssuverenitet og behovet for en dynamisk konvensjon er derfor relevant for tolkningen av bestemmelsene i UNCLOS, fordi de inngår i konvensjonens kontekst. Spesielt ved rekkevidden av referansereglene, som særlig utfordrer denne balansen.(13) Se nærmere om referansereglenes begrensninger i Nguyen (2022) «Expanding the Environmental Regulatory Scope of UNCLOS Through the Rule of Reference: Potentials and Limits»
1.3.2 Rettkildebildet i Norge og i Området (ISA)
I norsk rett er det sentrale for denne avhandlingen ivaretagelse av det marine miljø gjennom forhåndskontroll i tillatelsessystemene etter havbunnsmineralloven(14) Lov 22. mars 2019 nr. 8 om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen og forurensningsloven(15) Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall. Tildelingsmyndigheten må holde seg innenfor rammene av tildelingslovens egne retningslinjer om miljø, sektorovergripende lovgivning i naturmangfoldloven(16) Lov av 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold, de overordnede rammer i Grunnloven(17) Lov av 17 mai 1814, Kongerikets Norges Grunnlov § 112, samt alminnelig forvaltningsrett.(18) Echoff (1983) s 13-14 Grunnloven § 112 vil i avhandlingen først bli behandlet som et tolkningsmoment ved anvendelse av sektorlovene, før den deretter vurderes som en mulig selvstendig materiell skranke for tildelingsmyndighetene.
I det internasjonale havbunnsregimet utvikler ISA The Mining Code (Koden): et regelverk for utforskning og utvinning av havbunnsmineraler i Området. ISA har allerede vedtatt regler for utforskning av polymetalliske noduler, sulfider og manganskorper(19) Decision of the Council of the International Seabed Authority relating to amendments to the Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area and related matters (Nodules Regulations); Decision of the Assembly of the International Seabed Authority relating to the regulations on prospecting and exploration for polymetallic sulphides in the Area (Sulphide regulations); Decision of the Assembly of the International Seabed Authority relating to the Regulations on Prospecting and Exploration for Cobalt-rich Ferromanganese Crusts in the Area (Ferromanganese Crusts Regulations) og la frem et utkast til utvinningsregler i 2019, og et oppdatert utkast ble publisert i slutten av 2024.(20) Draft regulations on exploitation of mineral resources in the Area (Draft regulations on exploitation). Det konsoliderte utkastet er foreløpig og ikke bindende. Denne avhandlingen har tatt utgangspunkt i utkastet fra 2019, som i stor grad sammenfaller med det reviderte utkastet fra 2024: Draft regulations on exploitation of Mineral resources in the Area (Revised Consolidated Text) Sammen med UNCLOS del XI, UNCLOS vedlegg III og 1994-avtalen om gjennomføring av UNCLOS del XI,(21)Agreement relating to the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 (“1994 Implementing Agreement”) (1994-avtalen), vedtatt i New York 28. juli 1994, i kraft 28. juli 1996. akseptert av Norge 24. juni 1996 danner Koden ett samlet rammeverk som må tolkes og anvendes «as a single instrument»(22) 1994-avtalen artikkel 2(1); Rothwell/Stephens (2016) s. 148. Ved motstrid mellom UNCLOS del XI og 1994-avtalen går 1994 avtalen foran.(23) 1994-avtalen artikkel 2(1) Koden presiserer de generelle pliktene i UNCLOS og fungerer som et supplement til konvensjonen.(24) Rothwell/Stephens (2016) s. 163, som viser til Preparaory Commision for the ISA and ITLOS, LOS/PCN/SCN Utgangspunktet for Området er, som i Norge, at ingen kan drive havbunnsmineralvirksomhet uten godkjennelse fra ISA.(25) UNCLOS artikkel. 137(2) og 153(1), men et visst unntak finnes for prospektering, se mer om dette i del 3 Koden beskriver i detalj prosessen og vilkårene for slik tillatelse.
Regelverket under det internasjonale havbunnsregimet, administrert av ISA, er under utvikling, og detaljene i tildelingsprosessen i Norge er heller ikke ferdigstilt. Likevel er hovedtrekkene i prosessene allerede etablert. Selv om ISA ennå ikke har vedtatt et fullstendig utvinningsregelverk, følger utkastene i grove trekk samme struktur som det eksisterende utforskningsregelverket, og bygger på rammene fastsatt i UNCLOS og 1994-avtalen. Det er dermed mulig allerede nå å sammenligne Norges tildelingsprosess med ISAs. Med hovedtrekkene i tildelingsprosessen menes prosessen med å behandle en søknad, de generelle kravene til at arbeidsplanen skal ivareta det marine miljø, og plikten til å avvise søknader der det er fare for alvorlig skade. Målet med denne avhandlingen er derfor ikke å gi en uttømmende og detaljert fremstilling av hvordan det marine miljø ivaretas i tildelingsprosessene, men å tegne et overordnet bilde med fokus på de materielle miljørettslige grensene.
UNCLOS artikkel 208 (3) oppstiller en minimumsstandard som gjelder resultatet av alle nasjonale rettslige virkemidler samlet. For å vurdere om Norges system tilfredsstiller denne standarden, er det nødvendig å analysere det internasjonale (ISA) og det nasjonale (Norge) systemet hver for seg. Selv om analysen avgrenses til de materielle grensene, krever det også en overordnet gjennomgang av hvordan tildelingsprosessene er utformet. For norsk rett er det særlig sentralt å klarlegge hvilke situasjoner som utløser krav om tillatelse etter forurensningsloven. Siden det verken er mulig å gi en uttømmende oversikt over all miljøregulering, eller å vurdere praksis ettersom havbunnsmineralvirksomhet ennå ikke er igangsatt i Norge, vil avhandlingen ikke kunne gi en endelig konklusjon på om norsk rett er like effektiv som ISAs system. I kapittel 5 vil det imidlertid pekes på enkelte avvik som kan indikere at norsk regelverk gir en lavere grad av miljøbeskyttelse enn det UNCLOS artikkel 208 (3) krever.
Norsk rett er dualistisk, og folkeretten får dermed kun direkte internrettslig virkning hvis den er gjort til del av nasjonal lov. Presumpsjonsprinsippet nyanserer dette utgangspunktet, og innebærer at norsk rett «så vidt mulig» skal tolkes i samsvar med folkerett som ikke er gjennomført i norsk rett.(26) Se HR-2016-2591-A avs. 48 og Rt. 2000 s. 1811 s. 1826 Når det gjelder havbunnsmineraler har imidlertid Norge valgt en sektormonistisk løsning: havbunnsmineralloven § 1-2(4) og forurensningsloven § 4 gir folkeretten forrang dersom den begrenser norsk rett.(27) Sektormonisme vil si at folkerettslige forpliktelser gjøres til norsk lov på et avgrenset saksområde; Se også Ulfstein (1999) pkt 3 og Backer (2012) s. 47 som tar til orde for at folkeretten kan bli bindende instrukser for forvaltningen Dette innebærer at folkerettslige regler kan begrense, men ikke utfylle eller supplere norsk rett. Dersom norsk regelverk viser seg å være mindre effektivt enn det som følger av ISA, kan det derfor være nødvendig å foreta endringer i nasjonal rett for å sikre at Norges forpliktelser etter UNCLOS oppfylles. Om den norske tildelingsprosessen for havbunnsmineralvirksomhet bør endres for å nærme seg den internasjonale miljøstandarden, vil inngå som en del av konklusjonen i denne avhandlingen.
1.3.3 Materielle grenser for fremtidig miljøskade
I tildelingsprosessen må beslutningstakere støtte seg til prognoser for fremtidig miljøpåvirkning. Fremtidsprognoser er alltid forbundet med usikkerhet, og denne forsterkes av det begrensede kunnskapsgrunnlaget om havbunnsmineralvirksomhet. Usikkerheten håndteres rettslig først av krav til utredningen. Jeg avgrenser i denne avhandlingen mot utredningskrav og oppstiller spørsmålet videre: dersom utredningen er gjennomført i henhold til de krav som gjelder, eksisterer det materielle miljørettslige grenser for når en søknad må avvises.
Usikkerhet om faktiske forhold under tildelingsprosessen rommer både bevis- og verdivurderinger/skjønnsvurderinger. Fremtidsprognosene må fastlegges ut ifra de bevisregler som gjelder, og gjenstående usikkerhet gir rom for verdivurderinger begrenset til det rettslige handlingsrommet som finnes: de materielle grensene. En bevisvurdering handler som regel om fortid eller nåtid. Vurdering av om det skal gis tillatelse til havbunnsaktivitet handler på en annen side om fremtidig miljøskade. En særlig metodisk utfordring her er at eksistensen av materielle grenser om fremtidig forhold gir sannsynlighetskravet to dimensjoner: (i) Hvilken sannsynlighetsgrad som kreves for at fremtidsprognosen materialiserer seg, og (ii) beviskravet som gjelder for å legge til grunn fremtidsprognosen.(28) Med beviskrav menes spørsmålet om hvilken grad av sannsynlighet som skal foreligge for at et visst faktum anses bevist, se feks Graver(2005) s. 2
Et særtrekk ved miljøretten er at usikkerheten ofte er kartlagt i konsekvensutredninger. Vurderinger av hvor sannsynlig en fremtidsprognose er, vil dermed i hovedsak følge av risikobeskrivelser(29)Spesifiserte konsekvenser (risikokilder, hendelser, effekter) + Sannsynligheter (hvor trolig er visse hendelser) + Kunnskapen K disse vurderingene bygger på, se NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi punkt 1.2.2.3. Der bevis trekker i ulike retninger, må faktum fastsettes i henhold til de bevisregler som gjelder. Ettersom risikovitenskapens modeller beskriver usikkerhet, sannsynlighet, og skadepotensial, og utgjør en viktig del av beslutningsgrunnlaget for om en aktivitet skal tillates, er det nødvendig at beslutningstakere er bevisst denne vitenskapen: Risiko er i denne avhandlingen definert som muligheten for at fremtidige hendelser kan inntreffe og få konsekvenser for noe vi verdsetter (konsekvensene), kombinert med usikkerheten(30) Usikkerhet uttrykkes i risikobeskrivelser ved sannsynligheter, kunnskapen den bygger på og overraskelser relatert til denne kunnskapen («sorte svaner», se Taleb (2008)). knyttet til om, hvordan og når dette vil skje (usikkerheten)(31) NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi punkt 1.2.1; Aven (2022) s. 59. Fagkyndiges risikobeskrivelser gir en vurdering av spesifiserte konsekvenser og sannsynligheten for at disse vil inntreffe, men ikke den objektive sanne risiko. Jo større usikkerhet, dess vanskeligere er det å gi en presis risikobeskrivelse, og for beslutningstakere å ta en kalkulert risiko.(32) Kjølberg (2014) Relevant for denne avhandlingen er miljørisiko ved havbunnsmineralvirksomhet. Det vil si spørsmålet om hvilken mulighet det er at leting og utvinning av havbunnsmineraler vil skade det marine miljøet, og usikkerheten knyttet til om, hvordan, og når dette vil skje.
Faglige risikovurderinger kan beregne hvor høy miljørisikoen er, men avgjørelsen om hvilken risiko som er akseptabel, er et verdipolitisk spørsmål.(33) Aven (2022) s. 73 Lovgiver kan imidlertid gjøre dette valget rettslig bindende ved å fastsette en konkret, materiell grense som beslutningstakere ikke kan overskride. Blir terskelen passert, må søknaden avslås eller pågående virksomhet stanses. Terskelen er altså et resultat av politiske prioriteringer og verdivalg av faktiske forhold.(34) Løvlie (2019) s. 138-141 I avhandlingens kapittel 3 (ISA) og kapittel 4 (Norge) undersøkes det om, og eventuelt hvor og hvordan, slike materielle grenser er trukket. Dermed kartlegges hvordan ISA og Norge håndterer miljørisiko ved etablering av havbunnsmineralvirksomhet.