1.1 Problemstilling
Denne avhandlingen undersøker forholdet mellom Norges regulering av havbunnsmineralvirksomhet og tilsvarende regulering utenfor nasjonal jurisdiksjon, i lys av miljøforpliktelsene etter FNs havrettskonvensjon(1) United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), Montego Bay 10. desember 1982. Ratifisert av Norge 14. juni 1996. (UNCLOS) artikkel 208. Bestemmelsen pålegger kyststater å vedta lover og andre tiltak for å forhindre, redusere og kontrollere forurensning fra virksomhet på kontinentalsokkelen. De nasjonale tiltakene skal ikke være mindre effektive enn relevante internasjonale regler, praksis, standarder og prosedyrer.
Havbunnsmineralvirksomhet omfatter leting etter og utvinning av mineraler og metaller i polymetalliske noduler, sulfider og manganskorper på havdyp mellom 2000 og 6000 meter. Norge har etablert et regelverk for slik virksomhet på egen kontinentalsokkel, mens International Seabed Authority (ISA), en autonom internasjonal organisasjon etablert i medhold av UNCLOS(2) Se punkt 2.2.2, regulerer aktivitet i området utenfor nasjonal jurisdiksjon (Området). De nasjonale og internasjonale systemene fremstår som separate og uavhengige, men kravet i UNCLOS artikkel 208 (3) om at nasjonal regulering må være «no less effective» etablerer en forbindelse mellom regelverkene. Bestemmelsen peker utover seg selv, via såkalte referanseregler, og denne avhandlingen viser at regelverket under ISA er en slik normativ referanse. Selv om også andre internasjonale standarder i den sammenheng kan være relevante, for eksempel utformet av EU(3) Treaty on European Union, IMO(4)Convention on the International Maritime Organization (IMO-konvensjonen), Genève 6. mars 1948, trådte i kraft 17. mars 1958 eller OSPAR(5)Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic (OSPAR-konvensjonen), Paris 22. september 1992. Ratifisert av Norge 23. juni 1995., er avhandlingens fokus avgrenset til ISA-regimet.
I avhandlingen gjennomføres en rettsdogmatisk analyse med tre deler: Den første, folkerettslige delen, undersøker hvordan UNCLOS artikkel 208 (3) benytter referanseregler som et virkemiddel for rettslig harmonisering i en fragmentert internasjonal miljørett. Denne delen klargjør innholdet i statens plikt etter artikkel 208 (3), og vurderer om regelverket under ISA utgjør en relevant internasjonal standard i den sammenhengen. Den andre, forvaltningsrettslige delen, analyserer hvordan beskyttelse av det marine miljø reguleres i etablering av havbunnsmineralvirksomhet både i Norge og under ISA-regimet. Den tredje delen sammenligner de to systemene og peker på om eventuelle forskjeller tilsier at norsk rett ikke når opp til det nødvendige effektivitetsnivået etter artikkel 208 (3).
Ideelt sett burde sammenligningen omfatte alle de rettslige virkemidlene som beskytter det marine miljø før, under og etter virksomhetens gjennomføring, herunder saksbehandlingskrav, forvaltningsplaner og vernetiltak, vilkårsfastsettelse, tilsynsordninger og sanksjonssystemer. Av hensyn til omfang og dybde er avhandlingen imidlertid avgrenset til de miljørettslige rammene for myndighetsutøvelsen i tildelingsprosessen.(6) Begrepene «rammer», «grenser», «skranker» og «terskler» brukes delvis om hverandre i rettslitteraturen, med enkelte nyanser, og vil i denne avhandlingen benyttes om hverandre. De rettslige rammene er igjen delt i to nivåer: prosessuelle og materielle. Avhandlingen fokuserer på hvilke miljørettslige materielle rammer som finnes i de to systemene. Med materielle rammer menes her regler som fastsetter innholdsmessige grenser for når tillatelse til havbunnsmineralvirksomhet kan gis. Dersom slike grenser overskrides, har myndigheten en plikt til å avslå en søknad om havbunnsmineralvirksomhet.
Når en beslutningstaker vurderer om havbunnsmineralvirksomhet skal tillates, kan den ikke med sikkerhet vite hvilke miljøkonsekvenser som vil oppstå. De miljørettslige materielle rammene setter dermed i praksis en grense for hvilket miljørisikonivå som kan aksepteres, og beslutningstakere må basere seg på fremtidsprognoser. Dette reiser interessante spørsmål i skjæringspunktet mellom risiko- og rettsvitenskapen: Hvor sikkert må det være at konsekvensene materialiserer seg? Og hvor alvorlige må de mulige miljøkonsekvensene være for at de i rettslig forstand anses uakseptable? Avhandlingen tar ikke stilling til om havbunnsmineralvirksomhet vil overgå de grensene som er fastsatt, men undersøker hvordan de ulike systemene håndterer miljørisiko i tildelingsprosessen opp mot minimumsstandarden i UNCLOS art. 208 (3).
Problemstillingen lyder:
I hvilken grad ivaretar Norges regulering av havbunnsmineralvirksomhet kravet i UNCLOS artikkel 208 (3) om et miljøbeskyttelsesnivå som er minst like effektivt som relevante internasjonale regler, praksis, standarder og prosedyrer.