2.1 Chicago-konvensjonen, internasjonal luftfart og tilsynsansvar
Den folkerettslige og EØS-rettslige reguleringen av luftfart er tett sammenvevd. En god forståelse av den EØS-rettslige luftfartsreguleringens innhold og rasjonale forutsetter kjennskap til den folkerettslige luftfartsreguleringen på overordnet nivå. Derfor følger innledningsvis en redegjørelse for folkerettslige sider av artikkelens tema.
Internasjonal, sivil luftfart er regulert av Chicago-konvensjonen. Nesten samtlige av verdens stater har tiltrådt den, herunder Norge, Island og EUs medlemsstater.(1) Et EØS-relevant unntak er Liechtenstein. Konvensjonen er ryggraden i internasjonal luftfartsregulering, den gir bindende lufttrafikkregler over det åpne hav,(2) Chicago-konvensjonen artikkel 12 tredje punktum. og den gir visse rammer for reguleringen av innenlands luftfart.(3) Se eksempelvis artikkel 8 og artikkel 12 andre punktum. Se også artikkel 9 som behandlet i Sætervadet, Torkell, «Hvilket handlingsrom har luftfartsforvaltningen til å etablere områder i luftrommet hvor bemannet luftfart er begrenset eller forbudt?», Kritisk juss 2022, s. 213–245, https://doi.org/10.18261/kj.48.3.2.
Gjennom FNs luftfartsorgan (ICAO) etablerer konvensjonen et overnasjonalt og mellomstatlig samarbeid på luftfartsområdet, som skal sikre høyest mulig grad av ensartethet i lovgivning, standarder, prosedyrer og organisering, jf. artikkel 37.(4) ICAO: International Civil Aviation Organization. ICAO fastsetter standarder ved å vedta vedlegg til konvensjonen. Statene kan bare fravike standardene dersom ICAO notifiseres uten opphold.(5) Chicago-konvensjonen artikkel 38.
Chicago-konvensjonen fastsetter at luftfartøy har nasjonalitet i den staten luftfartøyet er registrert.(6) Chicago-konvensjonen artikkel 17. Et luftfartøy kan etter konvensjonen ikke være registrert i mer enn én stat på samme tid.(7) Chicago-konvensjonen artikkel 18. Registreringsstaten har ansvaret for å føre tilsyn med at luftfartøyer med statens nasjonalitet er luftdyktige.(8) Chicago-konvensjonen artikkel 31. Dette gjelder uansett hvor eieren eller brukeren av luftfartøyene er etablert eller bosatt og hvor luftfartøyene anvendes.
Chicago-konvensjonens vedlegg 6 forutsetter at kommersielle luftfartsoperatører er sertifisert av operatørstaten.(9) ICAO, «Operation of aircraft: Part I – International commercial air transport – aeroplanes», Annex 6 to the Convention on International Civil Aviation, 12. utgave, 2022 (ICAO Annex 6 Part I), punkt 4.2.1.1. Dette er staten hvor operatøren har sitt hovedsete, eventuelt der operatøren er bosatt.(10) Ibid., s. 1–11. Luftfartsoperatørene må med andre ord forholde seg til registreringsstaten som tilsynsmyndighet, når det gjelder luftfartøyene de benytter, og hjemstaten, for så vidt gjelder operatørsertifikatet. Dette er ikke nødvendigvis samme stat.
Rett til å drive kommersiell lufttrafikk er typisk betinget av konsesjon eller lisens utstedt av landene luftfartsoperatøren skal operere i. Slike trafikkrettigheter reguleres ikke av Chicago-konvensjonen, men etableres gjennom bi- eller multilaterale luftfartsavtaler.(11) Chicago-konvensjonen artikkel 6, se eksempelvis Transittavtalen artikkel 1 og Multilateral agreement on commercial rights of non-scheduled air services in Europe, Paris, 30. april 1956, artikkel 2. Se også Abeyratne, Ruwantissa, Convention on international civil aviation: a commentary, Springer 2013, s. 101–103. For EØS-rettens del gis trafikkrettigheter gjennom EØS-lisens som er gyldig i alle EØS-stater og utstedes av myndigheten der hovedforetaket ligger.(12) For. 1008/2008 artikkel 15 nr. 1, jf. artikkel 4 bokstav a.
Samspillet mellom jurisdiksjoner kan illustreres ved å ta utgangspunkt i en luftfartsoperatør med hovedforetak i Danmark. Dersom operatøren benytter danske luftfartøy, er sertifisert av danske luftfartsmyndigheter og har lisens utstedt av denne myndigheten, er regulerings- og tilsynsansvaret oversiktlig: Den danske luftfartsmyndigheten er kompetent myndighet og kan enkelt drive tilsyn med fartøyene i sitt nærområde.
Forholdene blir mer komplisert dersom operatøren benytter eksempelvis tysk luftfartøy, men bemanner det med sin egen besetning. Danske myndigheter opprettholder tilsynsansvaret for den kommersielle lisensen og for operatørsertifikatet, men luftdyktighetsansvaret vil i utgangspunktet påhvile tyske myndigheter. Dette kan skape praktiske og administrative problemer, så vel som fragmentert tilsynsansvar, eksempelvis når utenlandsk luftfartøy leies inn for kortere eller lengre tid.
For å tilrettelegge for fleksibilitet og sikre at tilsynsansvaret blir ivaretatt selv om et luftfartøy leies ut til et selskap som ikke er etablert i registreringsstaten, ble Chicago-konvensjonen revidert gjennom tilføyelse av en ny artikkel 83bis i 1980.(13) Protocol relating to an amendment to the Convention on International Civil Aviation, Montreal 6. oktober 1980 [Article 83bis-protokollen]. Protokollen trådte i kraft 20. juni 1997, dvs. etter utarbeidelse og vedtak av for. 2407/92 (lisensforordningen), men forut for utarbeidelse av lufttransportforordningen. Bestemmelsen åpner for at det inngås bilaterale avtaler om at registreringsstatens funksjoner og plikter overføres til staten som har sertifiseringsansvar for den operatøren som bruker fartøyet.(14) Bestemmelsen gjelder overføring av pliktene etter Chicago-konvensjonen artikkel 12, 30, 31 og 32 bokstav a, herunder pliktene knyttet til luftdyktighetsansvar i artikkel 31. Betingelsen er at luftfartøyet gjennom avtale om «lease, charter or interchange» eller liknende ordninger benyttes av en luftfartsoperatør som har sitt hovedforetak eller bosted i en annen signerende stat. Dersom eksempelvis Danmark og Tyskland har inngått en artikkel 83bis-avtale, kan et flyselskap som Danish Air Transport (DAT) leie inn et tysk luftfartøy fra flyselskapet Lufthansa uten besetning, uten at DAT løpende må forholde seg til den tyske luftfartsmyndigheten i tillegg til den danske. Slik legger konvensjonen til rette for kapital- og tjenesteflyt, uten at tilsynsansvaret kompliseres eller fragmenteres.
Et sentralt spørsmål i det følgende er hvordan Chicago-konvensjonens system samvirker med det felleseuropeiske luftfartsregelverket og norsk regulering og forvaltningspraksis.