2.1 Nærmere om føre-var-prinsippets betydning i dyrehelsesektoren
Føre-var-prinsippet er et rettslig prinsipp som stammer fra miljøretten og handler om å opptre forsiktig for å unngå potensielle skader på miljøet. Senere har prinsippet også blitt utbredt på folkehelseområdet. Innenfor miljørett og helserett har EU-domstolen forstått føre-var-prinsippet slik at det kan gi myndighetene adgang til å treffe forebyggende tiltak til tross for mangel på vitenskapelig sikker kunnskap på et område. I tilfeller hvor prinsippet er anvendt av en medlemsstat har EU-domstolen formulert dette slik:
«It is true that the assessment which a Member State is required to make may reveal a high degree of scientific and practical uncertainty in that regard. […] In such circumstances, it must be acknowledged that a Member State may, under the precautionary principle, take protective measures without having to wait until the reality and seriousness of those risks to be fully demonstrated».(1) Se sak C-333/08 avsnitt 91. Se lignende formuleringer i sak C-282/15 avsnitt 60 og sak C-446/08 avsnitt 67.
Uttalelsen viser at føre-var-prinsippet slår inn som en vurdering hvor det hefter vitenskapelig usikkerhet. Slik usikkerhet skal ikke kunne utgjøre en begrunnelse for å unngå handling når det er risiko for skade på miljøet eller folkehelsen.
Føre-var-prinsippet kan altså forstås på to nivåer: et normativt og et fagteknisk. På det normative nivået kan prinsippet ha myndighetsutøvelse som adressat.(2) Se bl.a. NOU 2004: 28 side 191. Føre-var-prinsippet kan fungere som en retningslinje for avgjørelser og angi relevante hensyn for skjønnsutøvelsen.(3) Se bl.a. NOU 2004: 28 side 190-191. Det kan dermed påvirke myndighetsutøvelsen ved at det kan få betydning for hvordan rettsregler anvendes. Dette kan særlig tenkes å gjelde der en rettsregel legger opp til et skjønn.
Av NOU 2004: 28 s. 191 fremgår det at prinsippet innebærer i skjønnsutøvelsen at «det [kan] legges vekt på om tiltak betyr en risiko for miljøskade». Dette er i tråd med Rio-Erklæringen om miljø og utvikling, som naturmangfoldlovens forarbeider viser til.(4) Se Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) side 97. Også her synes føre-var-prinsippet å være en integrert del av de vurderinger en lovhjemmel krever at myndighetene skal foreta, herunder vurderingen av om tiltak bør iverksettes. Føre-var-prinsippet kan altså forstås som en sekundær vurdering i myndighetsutøvelsen. Anvendelsen av føre-var-prinsippet forutsetter dermed at det foreligger en hjemmel som gir myndighetene kompetanse til å handle.
EU-domstolens uttalelse i sak C-236/01 kan underbygge en slik forståelse. Saken var en prejudisiell avgjørelse, og gjaldt spørsmålet om Italia hadde adgang til å forby matvarer laget av genmodifisert mais som ble markedsført etter en «forenklet prosedyre». I saken tar EU-domstolen stilling til forordning 258/1997/EF. Forordningens artikkel 12 ble ansett å gi uttrykk for føre-var-prinsippet. Ifølge EU-domstolen innebærer dette at føre-var-prinsippet, der det er relevant, er en integrert del av beslutningsprosessen av om tiltak skal fattes for å beskytte folkehelsen.(5) Se avsnitt 133. Dette viser at føre-var-prinsippet ikke er en rettslig hjemmel i seg selv, men at det utgjør en del av vurderingene som inngår i myndighetsutøvelsen.
Den fagtekniske siden av føre-var-prinsippet knytter seg til den vitenskapelige usikkerheten. Det skaper et behov for fagkunnskap om hvilke følger menneskelige aktiviteter kan få. Med slik fagkunnskap kan myndighetene vurdere om tiltak bør iverksettes, og i så fall hva som utgjør passende tiltak. Dette blir særlig sentralt når den eksisterende kunnskapen er mangelfull og det er vanskelig å forutse hva som vil skje i fremtiden. EFTA-domstolen understreker at føre-var-prinsippet kan begrunne tiltak når den tilgjengelige kunnskapen gir grunnlag for utilstrekkelige, usikre eller upresise slutninger. Dette umuliggjør en sikker bedømmelse av risikoen. Samtidig skal dette ikke hindre tiltak når det foreligger en sannsynlighet for betydelig skade dersom den negative hendelsen skulle inntreffe.(6) Se sak E-3/00 avsnitt 31. Føre-var-prinsippet kan derfor være en retningslinje i myndighetenes vurdering av om en rettsregel skal anvendes, når det hefter vitenskapelig usikkerhet og det må foretas en beslutning.
EU-domstolens forståelse av føre-var-prinsippet illustrerer at det er en spenning mellom kunnskap og usikkerhet der føre-var-prinsippet kan være aktuelt. Denne spenningen viser at flere hensyn slår inn ved føre-var-prinsippet. Det er normalt et krav om tilstrekkelig sikker kunnskap for at det offentlige kan treffe beslutninger. Et slikt krav kan imidlertid være til hinder for å iverksette forebyggende tiltak. Dette fordi det kan oppstå nye fenomener og sykdommer som er ukjente. I tillegg er miljøet komplekst, hvor mange ulike faktorer kan spille inn. Det kan derfor være krevende å forutse med sikkert hvilken virkning ulike menneskelige aktiviteter kan få for miljøet og folkehelsen.
Føre-var-prinsippet fungerer altså som en vurdering som gir myndighetene mulighet til å ta hensyn til potensielle skader, til tross for manglende vitenskapelig kunnskap på et område. Dette kan ha bakgrunn i behovet for å sikre et tilstrekkelig vern av miljøet og folkehelsen.
Avveiningene og vurderingene som føre-var-prinsippet bygger på, kan også være relevante innen dyrehelseområdet for å verne dyr for sykdommer eller miljøer som kan påvirke dyrenes helse negativt. Dette underbygges av formålet med reglene i dyrehelsesektoren, som er å ivareta dyrehelsen ved å forebygge og bekjempe dyresykdommer, jf. blant annet dyrehelseforordningen artikkel 1. I det følgende skal det derfor vurderes om dyrehelseforordningen og norsk rett gir myndighetene adgang til å anvende de vurderingene og avveiningene føre-var-prinsippet bygger på i dyrehelsesektoren.