2.2 Er det adgang til å bruke føre-var-prinsippet på dyrehelseområdet?
2.2.1 Føre-var-prinsippet etter dyrehelseforordningen og Nordsjø Fjordbruk
Dyrehelseforordningen har ingen artikler som uttrykkelig viser til føre-var-prinsippet, men i fortalens punkt 14 første punktum fremkommer det at:
«In specific circumstances where a significant animal or public health risk exists but scientific uncertainty persists, Article 5(7) of the SPS Agreement, which has been interpreted for the Union in the Commission communication of 2 February 2000 on the precautionary principle, allows members of that Agreement to adopt provisional measures on the basis of available pertinent information».
Dette indikerer at føre-var-prinsippet har rettslig betydning etter dyrehelseforordningen, uten at det er klart hvordan føre-var-prinsippet eksplisitt spiller inn i dyrehelseforordningen gjennom dyrehelseforordningens artikler og fortale isolert sett.
EFTA-domstolen var i Nordsjø Fjordbruk inne på føre-var-prinsippets betydning i dyrehelseforordningen. Spørsmålet i saken var om dyrehelseforordningen var til hinder for å nekte flytting av oppdrettsfisk fra en lokalitet til en annen innenfor landegrensene. Mattilsynet hadde fattet et vedtak hvor de nektet godkjenning av en driftsplan. Vedtaket innebar i realiteten at forflytning av oppdrettsfisk fra en lokalitet til en annen lokalitet i Norge ble nektet. Begrunnelsen for avslaget var at den planlagte flyttingen etter Mattilsynets mening utgjorde en uakseptabel risiko for smittespredning selv om det ikke forelå en konkret mistanke om eller påvist sykdom.
Siden dyrehelseforordningen inneholder regler om når forflytning kan skje og godkjennelse av akvakulturanlegg, var et spørsmål om Mattilsynets vedtak var i strid med EØS-retten. Det var usikkerhet knyttet til hvor langt Mattilsynets handlingsrom strekker seg etter forordningens regler, ettersom Mattilsynets vedtak synes å gå lenger enn dyrehelseforordningens restriksjoner.
EFTA-domstolen konkluderte med at dyrehelseforordningen ikke er til hinder for at myndighetene kan fatte vedtak som nekter godkjennelse av driftsplaner fordi gjennomføringen av driftsplanen innebærer en uakseptabel risiko for smittespredning, jf. avsnitt 57. Det ble blant annet uttalt at artikkel 269 nr. 1 eksplisitt åpner for at myndighetene kan fastsette strengere eller ytterligere krav uten at dette krever en begrunnelse, så lenge tiltakene er innenfor dyrehelseforordningens rammer. Slike tiltak må derimot ha hjemmel i nasjonal rett.
Avgjørelsen tyder på at føre-var-prinsippet kan være relevant i denne sammenhengen. EFTA-domstolen viser til føre-var-prinsippet og at forordningen har en risikobasert tilnærming, jf. avsnitt 35 og 36. Føre-var-prinsippet kan derfor utgjøre en integrert del av vurderingene som begrunner artikler i forordningen med en forebyggende karakter. Dette, og domstolens henvisning til føre-var-prinsippet, indikerer at prinsippet er innenfor rammene av dyrehelseforordningen. EFTA-domstolen kommenterer imidlertid ikke føre-var-prinsippet noe nærmere. Det uttales bare at det må foretas en risikovurdering når myndighetene vurderer å iverksette tiltak.(1) Se avsnitt 57. Dermed er det uklart hvilken betydning føre-var-prinsippet har for nasjonal myndighetsutøvelse etter forordningen, herunder forholdet mellom føre-var-prinsippet og artikkel 269 nr. 1.
Spørsmålet blir hvilken rettslig betydning føre-var-prinsippet har for nasjonale myndighetsutøvelse etter dyrehelseforordningen.
Selv om dyrehelseforordningens artikler ikke viser til føre-var-prinsippet, synes flere av forordningens artikler å bygge på føre-var-betraktninger, slik EFTA-domstolen påpeker i avsnitt 35. Av artikkel 1 nr. 1 fremgår det for eksempel at «forordningen fastsetter regler for forebygging og bekjempelse av dyresykdommer som kan overføres til dyr eller mennesker». Ordlyden illustrerer forordningens forebyggende karakter. Dette kan knyttes til føre-var-prinsippet, som sikter på å gi myndighetene adgang til å iverksette beskyttelsestiltak før en fare inntreffer. Artikkelen sier imidlertid ikke noe om føre-var-prinsippets rettslige betydning i forordningen eller adgangen for nasjonale myndigheter til å anvende prinsippet i sin myndighetsutøvelse.
Artikkel 269 nr. 1 tillater myndighetene å iverksette tiltak som går utover det som direkte fremgår av forordningen. Det kan fremstå nærliggende at slike tiltak skal kunne bygge på de samme betraktningene som forordningens tiltak eller regler ellers gjør. Verken artikkelens ordlyd eller EFTA-domstolens avgjørelse tyder på at myndighetene må begrunne slike tiltak. Føre-var-prinsippet kan tenkes å være en del av nasjonale myndigheters begrunnelse for å anvende strengere eller ytterligere tiltak. Slik sett kan det skape sammenheng i forordningen dersom artikkel 269 nr. 1 anses å gi uttrykk for føre-var-prinsippet, da flere av dyrehelseforordningens artikler bygger på dette prinsippet.
I samme retning trekker EFTA-domstolens uttalelse i avsnitt 40 om at forordningen er en ramme som fastsetter krav til saksbehandlingen som må suppleres med nasjonale bestemmelser for å oppfylle forordningens formål. Dette indikerer at myndighetene får et spillerom for valg av tiltak og håndtering, men at myndighetene må være innenfor de prosessuelle kravene dyrehelseforordningen oppstiller. Det kan derfor argumenteres for at dyrehelseforordningen ikke er til hinder for anvendelsen av føre-var-prinsippet, så lenge anvendelsen er innenfor de prosessuelle og materielle rammene forordningen oppstiller.
Forordningens fortale punkt 14 og 15 nevner også, som påpekt ovenfor, artikkel 5 nr. 7 i SPS-avtalen, risikovurderingen i tilknytning til EUs matlovforordning, som begge viser til føre-var-prinsippet, og EUs kommisjonsmelding om føre-var-prinsippet.(2) Avtale om veterinære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen), forordning 178/2002/EF [matlovforordningen]. Dette indikerer at føre-var-prinsippet gjelder på dyrehelseområdet, og derfor kan utgjøre en del av nasjonal myndighetsutøvelse.
Når EFTA-domstolen viser til risikovurderingen som kreves for at forebyggende tiltak skal være innenfor dyrehelseforordningens rammer, henviser domstolen til praksis fra EU-domstolen som angår føre-var-prinsippet.(3) Se avsnitt 35 og 55. Disse avgjørelsene er imidlertid ugyldighetssøksmål, hvor EU-kommisjonens anvendelse av prinsippet blir prøvd. Siden EFTA-domstolen ikke kommenterer dette, er det noe uklart hvilken overføringsverdi sakene har, særlig når det eksisterer praksis fra EU-domstolen som gjelder overprøving av nasjonale myndigheters anvendelse av føre-var-prinsippet. Samtidig antyder henvisningen til denne praksisen at føre-var-prinsippet gjelder på dyrehelseområdet. Slik sett synes ikke dyrehelseforordningen å stenge for at nasjonale myndigheter anvender prinsippet.
Samlet sett tyder rettskildene på at dyrehelseforordningen ikke er til hinder for at tiltak kan bygge på føre-var-prinsippet. Det kan argumenteres for at artikkel 269 nr. 1 gir uttrykk for prinsippet, slik at forordningen åpner for at nasjonale myndigheter kan fastsette mer vidtgående tiltak som bygger på føre-var-betraktninger. Slike tiltak må imidlertid ha hjemmel i nasjonal rett. Dette underbygges av at føre-var-prinsippet ikke kommer til uttrykk som et rettsgrunnlag i forordningen.
Etter dette må føre-var-prinsippet sies å være et rettslig prinsipp innenfor rammene av dyrehelseforordningen. Det innebærer at nasjonale myndigheter etter forordningen kan anvende føre-var-prinsippet i sin myndighetsutøvelse på dyrehelseområdet. Spørsmålet blir så om norsk rett hindrer anvendelsen av føre-var-prinsippet i myndighetsutøvelsen.
2.2.2 Er norsk rett til hinder for anvendelsen av føre-var-prinsippet på dyrehelseområdet?
Dyrehelseforordningen er gjennomført i norsk rett gjennom dyrehelseforskriften, som blant annet er hjemlet i matloven.(4) Lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven). Verken dyrehelseforskriften eller matloven viser uttrykkelig til føre-var-prinsippet.
Ved utarbeidelsen av matloven ble det foreslått at føre-var-prinsippet skulle lovfestes.(5) Se Ot.prp. nr. 100 (2002-2003) side 49. Statens næringsmiddeltilsyn mente at dette ikke var nødvendig, fordi prinsippet «retter seg til myndighetene i deres håndtering av en gitt situasjon», noe Helsedepartementet var enig i.(6) Se Ot.prp. nr. 100 (2002-2003) side 50. Det understrekes likevel at «føre-vâr betraktninger på generelt grunnlag er, […] et bærende prinsipp i forvaltning og håndhevelse av helse- og miljøspørsmål under loven».(7) Se Ot.prp. nr. 100 (2002-2003) side 51-52. Uttalelsen viser at føre-var-prinsippet er en rettslig norm som kan påvirke myndighetsutøvelsen og fungerer som et rettslig prinsipp innenfor matloven, selv om det ikke kommer eksplisitt frem i loven.
Føre-var-prinsippet kan likevel anses å komme indirekte til uttrykk i matloven § 19. Bestemmelsen angir at «[e]nhver skal utvise nødvendig aktsomhet, slik at det ikke oppstår fare for utvikling eller spredning av smittsom dyresykdom». Ordlyden «ikke oppstår fare for» tilsier at det ikke er et krav om at en fare er realisert for at «nødvendig aktsomhet» skal utvises. Det kan altså være nødvendig å handle proaktivt, hvilket er i tråd med føre-var-prinsippet.
Dette kan underbygges av matloven § 19 sett i lys av matloven § 23. Her fremgår det at «Mattilsynet fører tilsyn og kan fatte nødvendige vedtak for gjennomføring av bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne loven […]». Spesialmerknadene til § 23 fastsetter at føre-var-prinsipp er et «bærende prinsipp i norsk forvaltning».(8) Se Ot.prp. nr. 100 (2002-2003) side 157. Det fremgår at «begrepet ‘nødvendige vedtak’ omfatte[r] vedtak basert på føre- var betraktninger». Uttalelsen indikerer at føre-var-prinsippet er en vurdering som Mattilsynet kan ta hensyn til i sine avgjørelser.
Matloven åpner derfor for at Mattilsynet kan bygge på føre-var-prinsippet i sin myndighetsutøvelse. Dette er også lagt til grunn i juridisk teori. Vaale-Hallberg har blant annet uttrykt at norsk forvaltningspraksis, herunder Mattilsynets, bygger på føre-var-betraktninger, og at slike betraktninger er aktuelt hvor det «foreligger vitenskapelig usikkerhet eller mangel på vitenskapelige data, […]».(9) Se Vaale-Hallberg (2025) § 23 note 2. Etter dette utgjør føre-var-prinsippet et rettslig prinsipp i norsk rett som kan få betydning i myndighetsutøvelse på dyrehelseområdet.
2.2.3 Konklusjon
Myndighetene har altså adgang til å bruke føre-var-prinsippet i myndighetsutøvelsen etter både dyrehelseforordningen og matloven på dyrehelseområdet. Dermed kan myndighetene sikre et vern av dyrehelsen til tross for manglende kunnskap på et område.
Siden dette kan reise spørsmål om hvilket vern av dyrehelsen myndighetene ønsker å oppnå, har føre-var-prinsippet en politisk side. Sett i lys av at føre-var-prinsippet også er relevant hvor det hefter vitenskapelig usikkerhet, tyder dette på at myndighetene skal nyte et skjønnsrom. I tillegg til å få betydning for selve myndighetsutøvelsen, gjennom tolkning og anvendelse av det aktuelle hjemmelsgrunnlaget, kan altså føre-var-prinsippet få betydning for domstolskontrollen av nevnte myndighetsutøvelse.
I det følgende skal derfor myndighetenes skjønnsrom og domstolskontrollen med nasjonale myndigheters anvendelse av føre-var-prinsippet innen dyrehelseområdet vurderes.