MarIus

4.2.1 Vilkårene i deltakerloven § 5 første ledd

Nasjonalitetskravet i deltakerloven § 5 første ledd oppstiller et tilknytningskriterium som gjelder for fysiske personer, herunder de som er «norsk statsborger» eller «likestilt med norsk statsborger». I tillegg regnes «utlending bosatt i Norge» som likestilt med norsk statsborger. Denne gruppen personer kan imidlertid ikke gis ervervstillatelse for fiskefartøy større enn 15 meter.(1) Deltakerloven § 5 første ledd tredje punktum. Første ledd stadfester at søkeren har tilstrekkelig tilknytning når rettssubjektet har statsborgerskap eller bosted i Norge. Dette oppstiller det rettslige rammeverket for analysen.

4.2.2 Rettslig utfordring: Hvem er en «norsk statsborger»?

Det første tilknytningskriteriet deltakerloven § 5 første ledd oppstiller er «norsk statsborger». Etter alminnelig språkbruk sikter ordlyden «norsk statsborger» til fysiske personer med statsborgerskap i henhold til statsborgerloven.(2) Lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap (statsborgerloven). Rettssubjektet som søker om ervervstillatelse, må oppfylle vilkårene i statsborgerloven for å innfri nasjonalitetskravet.

Ordlyden «er» tilsier at den fysiske personen må være norsk statsborger på søknadstidspunktet. Ser man dessuten ordlyden «er» i sammenheng med deltakerloven § 4 tredje ledd, må den fysiske personen være norsk statsborger så lenge vedkommende har ervervstillatelsen. Denne tolkningen harmoniserer med § 11 første ledd bokstav a, hvoretter ervervstillatelsen bortfaller dersom nasjonalitetskravet ikke er innfridd lenger. Etter ordlyden «er norsk statsborger» har derfor ikke tidligere statsborgerskap betydning for om ervervstillatelse kan gis etter første ledd. Nåværende forhold er avgjørende. Dette skiller seg fra aktivitetskravet, hvor søker må ha drevet med ervervsmessig fiske i årene før søknadstidspunktet.

Videre kan ervervstillatelse gis til fysiske personer som er «likestilt med norsk statsborger». Ordlyden «likestilt» indikerer at norsk statsborgerskap ikke er et absolutt krav, og at andre tilknytningsformer er aktuelt på nærmere vilkår. De to tilknytningsformene som herunder er aktuelle er «utlending bosatt i Norge» og sammenslutningene som er ramset opp i andre ledd, jf. formuleringen «følgende».

4.2.3 Rettslig utfordring: Hva vil det si å være «bosatt» i Norge?

Deltakerloven § 5 første ledd bestemmer at «utlending bosatt i Norge» har tilstrekkelig tilknytning til Norge, jf. formuleringen «likestilt med norsk statsborger». Vilkåret «utlending» omfatter fysiske personer med statsborgerskap fra alle andre stater enn Norge. Ordlyden «bosatt» peker til domisilprinsippet, og tilsier ut fra alminnelig språkbruk at rettssubjektet har etablert et liv på et gitt sted. Ordlyden sier ikke hvilke tilfeller utlendingen faktisk anses som fastboende i Norge. Ordlyden «bosatt» indikerer følgelig at enhver fysisk person som ikke har norsk statsborgerskap, men bor her lovlig, innfrir tilknytningskriteriet. Hvor lenge den aktuelle utlendingen må ha bodd i Norge før søknadstidspunktet, er ikke lovfestet. Hensynet til sammenheng i bestemmelsen og i loven som sådan tilsier derimot at rettssubjektet må bo i Norge på søknadstidspunktet.

Tilknytningskriteriet «bosatt» har en klar kjerne, men uklar randsone. Hva tilknytningskriteriet egentlig innebærer, må klarlegges ved bruk av øvrige rettskilder. Dessuten er det hensiktsmessig å rette blikket mot annen lovgivning som benytter samme tilknytningskriterium. Spørsmålet er når en utenlandsk fysisk person har sterk nok tilknytning til Norge til å innfri tilknytningskriteriet «bosatt».

Deltakerloven § 5 a oppstiller et bostedskrav for mannskapet på fiskefartøy, og krever at de er «bosatt» i kystkommune eller nabokommune til kystkommune. Bestemmelsen regulerer sammensetningen av mannskapet om bord et fiskefartøy, ikke eierskapet til det. På bakgrunn av den konsekvente ordbruken i deltakerloven og hensynet til sammenheng i regelverket, må forarbeidene til § 5 a ha relevans ved tolkningen av «bosatt» i § 5. Departementet presiserer at det for «nasjonalitets- og bostedskravet» skal gjelde et «kvalifisert bostedskrav». Forarbeidet nevner først folkeregisteret som indikator på om terskelen til bostedskravet er innfridd. Det presiseres at «[e]nhver som er bosatt i Norge er innført i folkeregisteret». For vår problemstilling er det relevant å trekke frem at proposisjonen krever at utlendingen «har tatt opphold her og har til hensikt å bli her ikke bare midlertidig.» I vurderingen av om utlendingen som eier et fiskefartøy kan gis ervervstillatelse, er tidsaspektet og formålet med bosettingen relevante vurderingsmomenter. Hvorvidt den aktuelle utlendingen er innført i folkeregisteret eller ikke, er likevel ikke i seg selv avgjørende for om tilknytningskriteriet er oppfylt. Forvaltningen gjør konkrete vurderinger og undersøkelser i hver sak.(3) Ot.prp. nr. 99 (2005–2006) side 10.

I tillegg til henvisningen til folkeregisterloven, nevner forarbeidet til deltakerloven at skatteloven også gir tolkningsbidrag.(4) Lov 9. desember 2016 nr. 88 om folkeregistrering (folkeregisterloven). Bostedskravet i skatteloven sammenfaller langt på vei med folkeregisteret sitt.(5) Ot.prp. nr. 99 (2005–2006) side 10. Skatteloven § 2-1 første ledd bestemmer at fysiske personer «bosatt» i Norge må skatte. Bestemmelsens bokstav a og bokstav b definerer hva det vil si å være «bosatt». En fysisk person er skatterettslig bosatt hvis de i «en eller flere perioder oppholder seg mer enn 183 dager i riket i løpet av enhver tolvmånedersperiode» eller i «mer enn 270 dager i riket over en trettiseksmånedersperiode».(6) Skatteloven § 2-1 andre ledd bokstav a og bokstav b. En naturlig språklig forståelse av ordlyden «oppholder» tilsier at personen befinner seg et sted. Vilkåret utdypes i forarbeidene, hvor departementet presiserer at kortere faktisk opphold i Norge kan gi grunnlag for skatteplikt.(7) Ot.prp. nr. 86 (1997–1998) side 32. På den bakgrunn er bosettelseskravet i skatteloven innfridd hvis personen er i Norge det angitte antallet dager.

Følgelig kan «bosatt» i deltakerloven tolkes på to ulike måter. Reglene i folkeregisteret vektlegger tidsaspekt og hensikten med oppholdet, mens skatteloven utelukkende krever at utlendingen er innom norsk jord et gitt antall dager. Graden av tilknytning varierer i de to lovene som deltakerlovens forarbeider slutter seg til. Spenningen avhjelpes imidlertid av formålsparagrafen til deltakerloven. Hvis vilkåret «bosatt» tolkes dithen at tilknytningskriteriet innebærer en hensikt om varig bosetting, harmoniserer tolkningen med formålsparagrafen. I de tilfellene vil utlendingen bli en naturlig del av lokalsamfunnet, og får gradvis sterkere bånd til Norge. Tilsvarende skjer neppe hvis rettssubjektet kun er regelmessig innom landet.

Det endelige tolkningsresultatet av «bosatt» i deltakerlovens forstand, er interessant å sammenligne med annen lovgivning. Et godt eksempel er statsborgerloven, som også benytter et likelydende tilknytningskriterium.(8) Statsborgerloven § 7 første ledd bokstav c. Bosettelseskravet krever også her «subjektiv hensikt om at oppholdet skal være av viss varighet».(9) Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) side 89, jf. side 219. På lik linje med deltakerloven, må tilknytningen gjennom bosted være nokså sterk for at tilknytningskriteriet «bosatt» skal være innfridd etter statsborgerloven. Dermed er skatteloven alene om å utelukkende kreve at personer er innom landet for å innfri bosettelseskravet. Dette kan imidlertid begrunnes med at skatteloven bygger på andre hensyn enn deltakerloven og statsborgerloven.

Videre får tolkningsresultatet tilslutning av Stortinget. Ifølge stortingsmeldingen fra 2016 om fiskerilovgivningen, må forvaltningen foreta selvstendige undersøkelser for å avdekke om utlendingen «reelt» sett er bosatt i Norge.(10) Meld. St. 31 (2016–2017) side 24. Følgelig er det ikke tilstrekkelig å ha postadresse i Norge for å innfri tilknytningskriteriet i bestemmelsen. Ytterligere eksempler på forhold som indikerer reell bosettelse er gjennom anskaffelse av fast eiendom, familietilflytting eller engasjement i lokalsamfunnet. Stortingets standpunkt harmoniserer dessuten med formålet til deltakerloven.

Tilknytningskriteriet oppstiller imidlertid tvilstilfeller. Et konstruert eksempel er hvis en tysker kjøper et fiskefartøy under 15 meter, og har det stående i en liten norsk kystkommune hvor vedkommende eier en hytte. Tyskeren er regelmessig innom Norge for å se til fiskefartøyet og hytta, omtrent halve året. Har tyskeren sterk nok tilknytning til å innfri nasjonalitetskravet i deltakerloven § 5 første ledd? Hvilket tolkningsresultat bør legges til grunn? Ordlyden «bosatt» rommer to ulike tolkningsresultater. Hvis spørsmålet løses etter folkeregisterets standpunkt, er svaret tvilsomt og må vurderes konkret av forvaltningen. Løses spørsmålet derimot etter skattelovens tolkning av «bosatt», er svaret klart. Terskelen proposisjonen til deltakerloven § 5 a oppstiller, må være avgjørende. Formålet med deltakerloven er dessuten at fiskerinæringen tilgodeser norske interesser.(11) Deltakerloven § 1. Hvis tyskeren innfrir bostedskravet fordi hen befinner seg i landet halve året, harmoniserer det dårlig med formålsparagrafen. Dermed bør det kreves sterkere tilknytning enn skatteloven forutsetter. Tolkningen som samsvarer med folkeregisterets standpunkt bør derfor legges til grunn.

Vilkåret «utlending bosatt i Norge» sitt nedslagsfelt er begrenset av deltakerloven § 5 første ledd siste punktum. Etter ordlyden kan en utlending «bare» gis ervervstillatelse for fartøy inntil 15 meters lengde. Ordlyden «bare» avgrenser eksplisitt oppad. Ervervstillatelse for utlendinger bosatt i Norge som eier fartøy over 15 meter er derfor aldri en mulighet. Tilsvarende begrensing gjelder ikke for norske statsborgere. Andelen fysiske personer som eier fartøy inntil 15 meter og som er utledninger bosatt i Norge, er imidlertid liten.(12) Meld. St. 31 (2016–2017) side 24 og 72. Likevel påpeker Riksrevisjonen per 2020 at forvaltningen ikke har totaloversiktover utenlandsk eierskap i norsk fiskeflåte.(13) Dokument 3:6 (2019–2020) Om riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket side 14. Hvor problematisk denne begrensningen er for fiskerinæringen, er dermed uvisst per i dag.

Tilknytningskriteriet for fysiske personer i nasjonalitetskravet har gode grunner for seg, men er imidlertid utfordrende i praksis. Vilkåret «bosatt» reiser krevende bevismessige spørsmål, og krever at forvaltningen gjør detektivarbeid for å avdekke proforma-tilfellene. Dette er ressurskrevende, og medfører en mistenkeliggjøring av utlendinger som ønsker å bli deltaker i det norske fisket. Selv om regelen er et lovlig unntak fra de fire frihetene i EØS-avtalen, er den fortsatt svært diskriminerende. Når det er sagt, opererer andre europeiske land med tilsvarende krav.(14) Se kapittel 3.5. Prinsippet om en nasjonalt eid fiskeflåte har dermed bred tilslutning i det norske og internasjonale rettssamfunnet.