MarIus

5.4.1 Introduksjon

Der kapittel 5.2 og 5.3 har sett nærmere på utformingen av ansvarssubjekt ved erstatningsansvar utenfor kontrakt, skal kapittel 5.4 vise til parallelle diskusjoner om pliktsubjekter i offentligrettslig lovgivning.^{(1) I et nordisk perspektiv har Møllmann og Ulfbeck (2017) s. 107 flg. blant annet pekt på at de nordiske landene har valgt forskjellige innfallsvinkler til hvordan «rederbegrepet» eller «rederibegrepet» skal forstås i lover om skipssikkerhet.} I motsetning til foregående kapitler er ikke formålet å belyse alternative utforminger av et ansvarssubjekt til sjøloven § 151, men å vise at diskusjonen om hvordan man skal definere et pliktsubjekt også er til stede i offentligrettslig sammenheng. Som jeg har belyst tidligere er det normalt ikke tvil om pliktsubjektet i offentligrettslig lovgivning, fordi reglene skal ivareta presserende samfunnshensyn. Da har myndighetene behov for et klart pliktsubjekt. Behovet for et klart pliktsubjekt har gitt opphav til diskusjoner om hvordan pliktsubjektet skal utformes og som blant annet har ført til nye varianter av det tradisjonelle rederbegrepet. Det som opprinnelig var ett rederbegrep i sjøloven, har i dag fått varierende språklige utforminger og tolkningstradisjoner i offentligrettslig lovgivning.^{(2) Se også rederibegrepet i skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven i kapittel 3.3.4.} Disse poengene skal illustreres gjennom et par av de nyeste sjørettslige lovene.

5.4.2 Havne- og farvannsloven – et helt nytt «rederbegrep»?

Havne- og farvannsloven av 2019 skal fremme sjøtransport som transportform og blant annet legge til rette for effektiv, sikker og miljøvennlig drift av havn og bruk av farvann, jf. § 1. Loven gjelder her i riket, medregnet sjøterritoriet og indre farvann, i tillegg til elver og innsjøer så langt de er farbare med fartøy fra sjøen, jf. § 2. Overordnet er havne- og farvannsloven en særlov om havnevirksomhet, farvannsforvaltning og sikker og fremkommelighet i sjøområder ut til territorialgrensen.^{(3) Prop. 86 L (2018–2019) s. 8.}

Loven inneholder legaldefinisjoner i § 3, og begrepet «reder» er definert i bokstav i:

«reder: den som er utpekt som driftsansvarlig selskap i fartøyets sikkerhetsstyringssertifikat, og andre som står for sentrale funksjoner knyttet til driften av fartøyet.»

Legaldefinisjonen må blant annet ses i sammenheng med lovens § 17, som oppstiller et forbud mot at fartøy eller andre gjenstander brukes eller etterlates slik at det kan være til fare eller ulempe for farvannet eller havnen, jf. første ledd. Om forbudet er overtrådt, skal «den ansvarlige», heriblant rederen, fjerne gjenstanden eller gjøre det som må til for å fjerne ulempen eller faren. Videre kan rederen bli pålagt å iverksette tiltak i nødssituasjoner etter § 20, for eksempel for å hindre skade på miljø.^{(4) Prop. 86 L (2018–2019) s. 161.} Endelig er rederen solidarisk ansvarlig med fartøyets eier og agent for betaling av avgifter etter loven, jf. § 40. Eier er definert som den registrerte eier og den reelle eier, jf. § 3 bokstav a.^{(5) Myndighetene kan rette tiltak mot eieren på tilsvarende måte som rederen i §§ 17 og 20.}

Definisjonen av reder er en nyvinning i havne- og farvannsloven. Reder var ikke definert i havne- og farvannsloven av 2009 eller i 1984-loven, og heller ikke i losloven av 2014, som inneholdt regler som i dag er inntatt i havne- og farvannsloven.^{(6) Loslovens forarbeider forutsatte imidlertid at den «alminnelige betydning av rederbegrepet i sjøretten skal legges til grunn.», jf. Prop. 65 L (2013–2014) s. 91.} Etter ordlyden i § 3 i. har man språklig sett ikke valgt «rederiet», slik løsningen er i skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven. Begrepet reder følger sjølovens språklige tradisjon, men i juridisk forstand er innholdet ikke det samme som i sjøloven. Rederdefinisjonen i havne- og farvannsloven er todelt: Den første delen sikter til det driftsansvarlige selskap i sikkerhetsstyringssertifikatet, og den andre delen omfatter andre som står for sentrale funksjoner knyttet til driften av fartøyet. Ifølge forarbeidene er første del av definisjonen inspirert av skipssikkerhetsloven § 4 og andre del av sjøloven § 183 fjerde ledd, og delene skal tolkes i samsvar med inspirasjonskildene.^{(7) Prop. 86 L (2018–2019) s. 153.}

I motsetning til sjølovens rederbegrep, er havne- og farvannslovens legaldefinisjon av «reder» klart definert ved at offentlige myndigheter kan forholde seg til det driftsansvarlige selskap, for eksempel i nødssituasjoner etter § 20. Det driftsansvarlige selskap kan identifiseres raskt i skipsregisteret som ISM-ansvarlig. Ordlyden «andre som står for sentrale funksjoner knyttet til driften av fartøyet» tilsvarer ordlyden i sjøloven § 183 fjerde ledd, som gjennomfører bunkerskonvensjonen (sjøloven kapittel 10 I), og skal altså tolkes i samsvar med denne bestemmelsen.^{(8) Prop. 86 L (2018–2019) s. 153.} Det nærmere virkeområdet for ordlyden «andre som står for sentrale funksjoner» er ikke direkte omtalt av departementet i proposisjonene til havne- og farvannsloven § 3 eller sjøloven § 183.^{(9) Ot.prp. nr. 77 (2006–2007) s. 21 og Prop. 86 L (2018–2019) s. 50 og 153.} Utvalget, som foreslo dagens ordlyd i havne- og farvannsloven, presiserte at rettssubjekter med reelt driftsansvar, men likevel uten å være registrert i skipets sikkerhetsstyringssertifikat, er omfattet av definisjonens andre del. Dette vil for eksempel være fartøyets operatør-/managementselskap og en eventuell bareboatbefrakter.^{(10) NOU 2018: 4 s. 89. For ordens skyld nevnes at et managementselskap gjerne vil stå oppført som driftsansvarlig selskap i skipets sikkerhetsstyringssertifikat, og dermed falle inn under definisjonens første del.}

Legaldefinisjonen av «reder» i havne- og farvannsloven illustrerer at myndighetene har behov for klare pliktsubjekter. I likhet med annen offentligrettslig lovgivning, er ikke pliktsubjektet utelukkende rettet mot den som har den operative ledelse av virksomheten, slik tradisjonen er for rederbegrepet i sjøloven § 151.^{(11) Se kapittel 4 som viser at det kan være vanskelig å identifisere den operative ledelse av virksomheten.} Selv om havne- og farvannsloven språklig sett benytter samme rederbegrep som sjøloven, bryter havne- og farvannsloven med det materielle meningsinnholdet i sjølovens tradisjonelle rederbegrep. I likhet med annen offentligrettslig lovgivning må dette ses i lys av at loven skal ivareta presserende samfunnsinteresser, jf. lovens formålsangivelse i § 1. Under skal jeg løfte frem diskusjonen fra forarbeidene om begrepsbruken i loven. Etter min oppfatning viser lovens ordlyd og forarbeidene en utvikling i retning av at det tradisjonelle rederbegrepet neppe kan tolkes enhetlig på sjørettens område.

Utvalgets flertall la til grunn at lovens pliktsubjekt skulle være «reder» og foreslo dagens todelte definisjon.^{(12) NOU 2018: 4 s. 59.} Utvalgets mindretall dissenterte på ordlyden «reder» som pliktsubjekt, og mente at begrepet «rederi» var mer presist og klarere definert.^{(13) NOU 2018: 4 s. 59.} I tillegg viste mindretallet til at «rederi» var brukt i annen sektorlovgivning, heriblant skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven. Til tross for at flere høringsinstanser var enige med utvalgets mindretall, var departementet enig med utvalgets flertall i at det «videre begrepet ‘reder’ bør brukes» og defineres for å sikre en presis angivelse av ansvarssubjektet i loven.^{(14) Prop. 86 L (2018–2019) s. 50.} Departementet mente at «reder» samsvarte best med at andre fysiske og juridiske personer som står for sentrale funksjoner knyttet til driften av fartøyet var omfattet.^{(15) Prop. 86 L (2018–2019) s. 50.}

Etter min oppfatning har departementet rett i at «rederi» i andre lover, heriblant skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven, henviser til det driftsansvarlige selskap i skipets sikkerhetsstyringssertifikat, sekundært eieren, om det av ulike årsaker ikke foreligger sertifikat. Systemhensyn tilsier dermed at begrepet «rederi» er et snevrere begrep enn rederbegrepet, fordi det tradisjonelle sjørettslige rederbegrepet er fleksibelt, i motsetning til en klar angivelse gjennom det driftsansvarlige selskap. Det ville i så fall ført til en utvidelse av hvordan man tradisjonelt tolket begrepet «rederi» dersom dette begrepet ble inntatt i loven, fordi ordlyden «andre som står for sentrale funksjoner» omfatter flere rettssubjekter enn det driftsansvarlige selskap.^{(16) Sml. skipssikkerhetsloven § 4 og skipsarbeidsloven § 2-3.} Det er likevel en observasjon at den todelte definisjonen av «reder» langt på vei er noe annet enn meningsinnholdet i det tradisjonelle sjørettslige rederbegrepet, fordi den tradisjonelle sjørettslige forståelsen omfatter ett rettssubjekt med den operative ledelse av virksomheten. Motsatt er ikke rederbegrepet i havne- og farvannsloven forbeholdt ett rettssubjekt. I tillegg inneholder definisjonen både en klar anvisning av pliktsubjektet gjennom henvisningen til det driftsansvarlige selskap, men også en mer fleksibel anvisning til andre som står for sentrale funksjoner knyttet til driften av skipet, heriblant managementselskaper. Sistnevnte vil normalt falle utenfor det tradisjonelle sjørettslige rederbegrepet og viser at havne- og farvannslovens rederbegrep rekker videre enn rettssubjektet med den operative ledelse av virksomheten.

Det er i utgangspunktet ikke noe i veien for at rederbegrepet i sjøloven og havne- og farvannsloven har ulikt meningsinnhold, men det ulike meningsinnholdet illustrerer at man neppe kan tale om et enhetlig rederbegrep på sjørettens område. Det interessante med diskusjonen i forarbeidene er at vi ser en form for rettsliggjøring og relativisering av reder- og rederibegrepet hvor man tillegger begrepene ulikt innhold. I utgangspunktet er det kun snakk om begreper. Det sentrale er det legaldefinerte meningsinnholdet – ordlyden – i bestemmelsen. Imidlertid ser vi at det fra lovgivers hold er viet oppmerksomhet til tolkningstradisjoner, og hvorvidt man vil ha et snevert «rederibegrep» eller et videre «rederbegrep». Det som opprinnelig var et tradisjonelt og fleksibelt rederbegrep, men likevel med et nokså fast innhold, har i dag fått ulike varianter og tolkningstradisjoner. I forlengelse av denne utviklingen, skal jeg i neste kapittel se nærmere på pliktsubjektet i klimakvoteloven.

5.4.3 Skipsoperatøren i klimakvoteloven

I dette kapittelet er temaet klimakvoteloven av 2004, og innføringen av maritim transportvirksomhet fra 1. januar 2024.^{(17) Lov av 15. desember 2023 nr. 91 om endringer i klimakvoteloven (endret virkeområde m.m.).} Formålet med kapittelet er å se nærmere på hvordan man har definert pliktsubjektet i loven. I likhet med havne- farvannsloven vil vi se at det fra lovgivers hold vies oppmerksomhet til hvordan pliktsubjektet skal angis.

Formålet med klimakvoteloven er å begrense utslippene av klimagasser på en kostnadseffektiv måte gjennom å overvåke og rapportere klimagassutslipp og delta i internasjonale systemer for utslippsreduksjoner, jf. § 1 første ledd. Vedtakelsen av klimakvoteloven i 2004 gjennomførte direktiv 2003/87/EF (Klimakvotedirektivet – Kvotehandelsdirektivet (ETS) om CO2-handel), men dette omfattet ikke maritim transportaktivitet. Direktiv 2023/959 endret Klimakvotedirektivet, blant annet ved å inkludere maritim transportaktivitet.^{(18) Deler av maritim transportvirksomhet pliktet imidlertid å overvåke og rapportere CO2-utslipp etter forordning 2015/757, tatt inn i norsk rett gjennom forskrift om miljømessig sikkerhet for skip og flyttbare innretninger (FOR-2012-05-30-488).} I klimakvoteloven er maritim transportaktivitet innen EØS-området og til og fra EØS-området inntatt i lovens § 2 første ledd bokstav d og e.

Pliktsubjektet for den maritime transportvirksomheten er legaldefinert i klimakvoteloven § 2 a. tredje ledd:

«Med skipsoperatør menes eier av skip med aktivitet som nevnt i forskrift gitt i medhold av §§ 3 eller 3 a, eller enhver annen organisasjon eller person som har overtatt ansvaret for den tekniske driften av skipet fra eieren, og som er opplyst å være driftsansvarlig i skipets sikkerhetsstyringssertifikat, jf. skipssikkerhetsloven § 7 tredje ledd bokstav b.»

Legaldefinisjonen må blant annet ses i sammenheng med bestemmelser om innlevering og overføring av kvoter tilsvarende kvotepliktige utslipp, jf. § 4, jf. § 12. Endelig stilles det krav om overvåkning og rapportering av kvoter til klimakvotemyndigheten etter § 14. Overtredelse av lovens bestemmelser er regulert i kapittel 5 om forvaltningstiltak og sanksjoner, der skipsoperatøren blant annet kan ilegges overtredelsesgebyr etter § 19 og tvangstiltak etter § 20, for eksempel tilbakeholdelse av skipet.

Ordlyden i § 2 a. tredje ledd føyer seg inn i rekken av klare pliktsubjekter i offentligrettslig lovgivning. Etter ordlyden er pliktsubjektet skipets eier eller det driftsansvarlige selskap (rederiet) etter definisjonen i skipssikkerhetsloven hvis dette selskapet har overtatt ansvaret for den tekniske driften. Til tross for en noe avvikende oppbygning av ordlyden, tilsvarer denne definisjonen meningsinnholdet i rederidefinisjonen i skipssikkerhetsloven og skipsarbeidsloven, fordi pliktsubjektet er eieren eller det driftsansvarlige selskap.

Begrepet «skipsoperatør» er den norske oversettelsen av EU-direktivets «shipping company», jf. artikkel 3 bokstav w.^{(19) Prop. 3 LS (2023–2024) s. 16.} Begrepet «shipping company» er inspirert av ISM-kodens definisjon av «company» i punkt 1.1.2, som også er gjennomført i EU gjennom forordning nr. 336/2006.^{(20) Sml. kapittel 3.3.4.2 om ISM-kodens definisjon av Selskap.} Det kan stilles spørsmål ved om «skipsoperatør» er den mest naturlige oversettelsen. Imidlertid var begrunnelsen for ordlyden «skipsoperatør» at klimakvoteloven i tillegg har «anleggsoperatør» og «luftfartøyoperatør» som pliktsubjekter for luftfartsvirksomhet og anleggsvirksomhet.^{(21) Hvilke aktiviteter i anlegg, luftfart og maritim transport som er omfattet av regelverket er nærmere regulert i klimakvoteforskriften, jf. FOR-2004-12-23-1851.} På denne måten kunne begrepet «operatør» benyttes for regler som gjaldt samtlige pliktsubjekter.^{(22) Prop. 3 LS (2023–2024) s. 16.}

Beslektet med diskusjonen om begrepsbruk i lovforarbeidene til havne- og farvannsloven var det ulike meninger om begrepsbruk til klimakvoteloven. Flere høringsinnspill pekte på at begrepet «rederi» ville gi bedre sammenheng med annen lovgivning, heriblant skipssikkerhetsloven.^{(23) Prop. 3 LS (2023–2024) s. 24.} Departementet mente imidlertid at «skipsoperatør» ville gi god systematikk i loven, og at det foreløpig var uklart om klimakvoteregelverket ville ha en noe avvikende definisjon fra skipssikkerhetslovens rederibegrep.^{(24) Prop. 3 LS (2023–2024) s. 24.} Det interessante er likevel at forarbeidene forsterker inntrykket av at det har oppstått ulike tolkningstradisjoner for sjørettens pliktsubjekter.