4.3 Krav om tillatelse etter forurensningsloven
Som ledd i vurderingen av om det norske rettssystemet tilfredsstiller kravet om å være minst like effektivt som ISA-regimet, jf. UNCLOS artikkel 208 (3), må også forurensningslovens rolle i miljøbeskyttelsen etter norsk rett vurderes. Forurensningsloven kan utgjøre en sentral del av det samlede nasjonale virkemiddelapparatet for å sikre vern av det marine miljø, og vil dermed kunne være relevant ved vurderingen av om Norge oppfyller sine folkerettslige forpliktelser. Det er i åpningsmeldingen uttrykkelig forutsatt at utvinning av havbunnsmineraler vil kreve særskilt tillatelse etter forurensningsloven,(1) Meld. St. 25 (2022–2023) s. 8 og s. 32 og generelt fritar ikke tillatelse etter havbunnsmineralloven rettighetshaver fra å innhente nødvendige tillatelser etter annet relevant regelverk.(2) Se parallell for petroleumsvirksomhet i TOSL-2023-99330 punkt 3.5.2 Forurensningsloven kan derfor komme til anvendelse som et parallelt og supplerende regelsett til havbunnsmineralloven. Det avhenger av om havbunnsaktiviteten faller inn under forurensningslovens virkeområde. I dette delkapittelet undersøkes hvilke havbunnsmineralaktiviteter som etter norsk rett utløser krav om særskilt tillatelse etter forurensningsloven. Deretter vurderes den materielle kompetansen til forurensningsmyndigheten ved behandlingen av slike søknader.
4.3.1 Forurensningslovens virkeområde for havbunnsmineralaktivitet på kontinentalsokkelen
Området som er åpnet for havbunnsmineralvirksomhet ligger på norsk kontinentalsokkel, og omfatter også områder innenfor fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevernesonen ved Svalbard. Forurensningslovens anvendelse på kontinentalsokkelen er regulert i § 4, som slår fast at loven gjelder for «undersøkelse og utvinning og utnytting av undersjøiske naturforekomster på kontinentalsokkelen». Plikten til å innhente tillatelse etter § 7 og eventuelle forskrifter gitt med hjemmel i § 9, gjelder imidlertid bare for «de sider av virksomheten som jevnlig fører til forurensning».(3) § 7 andre ledd jf. fjerde ledd, om tiltak for å hindre eller stanse akutt forurensning får ikke anvendelse på sokkelen For at forurensningsloven skal komme til anvendelse for virksomhet knyttet til havbunnsmineraler, må to vilkår være oppfylt: (i) havbunnsmineralene må være «undersjøiske naturforekomster» og virksomheten må føre til (ii) «jevnlig forurensing».
Det første vilkåret er relativt uproblematisk. Havbunnsmineraler er naturforekomster på havbunnen(4) Havbunnsmineraler i Norge omfatter sulfider og manganskorper som naturlig dannes i de dype delene av havet. og faller dermed innenfor begrepet «undersjøiske naturforekomster» i § 4. Dette støttes av forarbeidene, som avgrenser bestemmelsen mot fiske og skalldyrsfiske, men ikke mot uttak av geologiske ressurser som manganskorper eller sulfidforekomster.(5) Ot.prp.nr.11 (1979-1980); Se også Wang (2015) s. 36
Det andre vilkåret, at det må være tale om «jevnlig forurensning», krever en nærmere vurdering. Forurensningsbegrepet er legaldefinert i § 6, og omfatter:
tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen,
støy og rystelser,
lys og annen stråling i den utstrekning forurensningsmyndigheten bestemmer,
påvirkning av temperaturen
som er eller kan være til skade eller ulempe for miljøet. (…)
Bestemmelsen kombinerer et handlings- og et skadevilkår:(6) Bugge (1999) s. 213 Det må både foreligge en relevant (i) handling i samsvar med en av opplistede kategorier, (ii) og en faktisk eller potensiell negativ virkning på miljøet.
Havbunnsmineralvirksomhet kan innebære flere mulige forurensningsaktiviteter. Bruk av skip, ROV/AUV, havbunnsutstyr og maskiner, og overflatefartøy kan kunne føre til støyforurensning.(7) Selv om de ikke spesifiserer hvilke typer forurensing det kreves tillatelse for Virksomheten kan også innebære lysutslipp, men lys omfattes kun dersom forurensningsmyndigheten har fastsatt dette i forskrift, noe som per i dag ikke foreligger. Den mest særegne forurensningsformen ved havbunnsmineralvirksomhet er imidlertid fysisk forflytning av bunnmasser. Slike masseforflytninger kan forekomme på tre måter: (i) oppvirvling av bunnsedimenter, (ii) mekanisk fjerning av bunnsedimenter i selve utvinningsprosessen, og (iii) flytting av overliggende løsmasser for å få tilgang til underliggende mineralforekomster. I det følgende vurderes om disse forflytningene av bunnsedimentene faller inn under ordlyden «tilførsel av fast stoff til vann», jf § 6 nr. 1.
Den språklige betydningen av «tilførsel» skiller seg fra forflytning, og peker i retning av at bestemmelsen krever at et nytt stoff tilføres. Dette støttes av forarbeidene der det uttales at «uttak av masse» faller utenfor forurensningslovens virkeområde.(8) NUT 1977:1 s. 18 Det er likevel en rekke kilder som tilsier at ordlyden bør tolkes utvidende til også å omfatte forflytning av stoffer som allerede finnes i miljøet. For det første viser Bugge til at miljøverndepartementets Rundskriv T-1/88 vedlegg II der grustak, mudring og forebygging i vassdrag antas dekket av § 6.(9) Bugge (1999) s. 220For det andre tilsier sammenhengen mellom forurensningsforskriften og forurensningsloven. § 6 at masseforflytning av allerede eksisterende stoff er omfattet av § 6 i vassdrag, sjø og hav. Bakgrunnen er at «mudring», det vil si enhver forsettlig forflytning av masser,(10) Forurensningsforskiften § 22-1 omfattes av forurensningsforskriften kap 22, jf. forurensningsloven. § 9. Hva som faller inn under «tilførsel av stoff» må derfor utfylles med regler som følger av forurensningsforskriften, for at forskriften skal få anvendelse på kontinentalsokkelen.(11) Se også Wang s. 50 som viser til sivilombudsmannen har lagt til grunn at mudring er «tilførsel» i henhold til § 6
Forurensningsforskriften kapittel 22 gjelder «all mudring fra skip (…) i norsk økonomisk sone og på norsk kontinentalsokkel», og får dermed geografisk anvendelse på hele området som er åpnet for havbunnsmineralvirksomhet.(12) § 22-1; Se figur 1 Unntaket for «mudring som ledd i petroleumsvirksomhet til havs», jf. § 22-1(1), ble innført i 2025 for å harmonisere regelverket med HMS-forskriftene for petroleumssektoren.(13) Før endringen i 2025 ble det søkt om mudringsaktivitet for petroleumsvirksomheten. Det ble for eksempel gitt vedtak om tillatelse til mudring for forflytning av 1000 m3 sediment i forbindelse med installasjon av stålunderstell på Yggdrasil Mudringstillatelsen ble gitt med hjemmel i HMS-forskriftene for petroleumsvirksomhet og forurensningsforskriften § 22-6, se «Vedtak om tillatelse til mudring og kjemikalieutslipp i forbindelse med installasjon av stålunderstell på Yggdrasil» 19.12.2024 Denne unntaksbestemmelsen kan ikke uten videre gis analogisk anvendelse for havbunnsmineralvirksomhet. Bakgrunnen for unntaket, at petroleumsvirksomhet reguleres særskilt gjennom aktivitetsforskriften, gjør seg ikke gjeldende for havbunnsmineraler, ettersom det per i dag ikke finnes tilsvarende forskrifter på dette området.(14) Miljødirektoratet (2024) Svar på oppdrag om endring av forurensningsforskriften kapittel 22 - mudring i petroleumsvirksomhet. 2024/2848.
Et annet spørsmål er om masseforflytningene som ledd i havbunnsmineralvirksomhet utgjør «mudring fra skip» etter § 22-1. Teknologien rundt havbunnsmineralvirksomhet er ikke ferdig utviklet, men det er antatt i DNVs teknologirapport og i konsekvensutredningen ved åpningen av området for havbunnsmineralvirksomhet, at lete- og utvinningsvirksomhet utføres ved bruk av større fartøy på overflaten, og ved bruk av ROV/AUV, og andre maskiner som sendes til bunnen (se eksempelteknologi i figur 3).
Figur 3(15) Meld. St. 25 s. 43
Mudring gjennomføres tradisjonelt ved bruk av redskaper fra skip. Skipet i seg selv kan ikke mudre.(16) Om ulik “mudringsteknologi” se: Vlasblom (2003) I mudringstillatelsen til Yggdrasil-feltet(17) Se fotnote 292, skulle for eksempel mudringsoperasjonen utføres med en Scanmachine. Dette er en maskin som slippes ned på havbunnen, og er dermed en type ROV/fjernstyrt undervannsfarkost. Ordlyden «fra skip» kan dermed ikke bety at skipet må foreta mudringsaktivteten, men åpner opp for at eksterne maskiner benyttes. Ordet «skip» i henhold til § 22-1, rommer derfor en rekke fartøy og innretninger på havet. Maskinene som benyttes i mudringen virker å være av mindre betydning for hvorvidt en faller inn under kapittelets virkeområde. Dette er også utgangpunktet i OSPAR-retningslinjene om mudring, hvor mudringsmaterialet er definert som masser fjernet ved hjelp av «dredging or other excavation equipments»(18) OSPAR (2014) s. 6. Det avgjørende er med andre ord ikke hvilken type maskin som er brukt, men om det er fjernet masser fra havbunnen. Bruk av maskiner som ROV-er, AUV-er og annet undervannsutstyr i forbindelse med havbunnsmineralvirksomhet kan etter omstendighetene derfor kvalifisere som mudring, forutsatt at aktiviteten ellers faller inn under definisjonen i forurensningsforskriften kapittel 22. Det avgjørende er om forflytning av massene under havbunnsvirksomhet er mudring i henhold til forurensningsforskriften kapittel 22.
«Mudring» er definert i forurensningsforskriften § 22-2 bokstav d som
enhver forsettlig forflytning av masser fra bunnen, herunder slamsuging, forskyvning eller fjerning av bunnsedimenter. Mudring omfatter ikke oppvirvling som følge av normale aktiviteter i sjø eller vassdrag, herunder normal skipstrafikk. [min kursivering]
Ordlyden stiller for det første krav til at massene forflyttes, og at de kommer fra havbunnen. Ut over dette gis det rom for at en mengde aktiviteter faller inn under definisjonen, jf. ordet «enhver». At ordet «herunder» er brukt, tilsier at listen over aktiviteter ikke er uttømmende. Videre stilles det krav til at forflytningen er «forsettlig». I andre punktum er det gjort et unntak for «oppvirvling» dersom denne skyldes «normale aktiviteter». Dersom enhver forsettlig forflytning av masser faller inn under ordlyden, vil det føre til at et svært stort antall aktiviteter uten nevneverdig miljørisiko må søke om tillatelse. Det vil i tillegg føre til en stor belastning på forurensningsmyndigheten, noe som kan hindre arbeidet med å sikre forsvarlig miljøkvalitet i tråd med forurensningslovens formål.(19) Forurensningsloven § 1 Ordet «mudring» er videre et teknisk begrep, og det kan derfor relevant å se hen til hvordan forurensningsmyndigheten selv definerer begrepet. Miljødirektoratet har i en veiledning kommentert innholdet i mudringsbegrepet:
Mudring betyr å fjerne eller flytte masser fra bunnen av sjø og vassdrag. Formålet kan være å øke seilingsdypet eller å fjerne forurenset sjøbunn (…).»(20) Miljødirektoratet (2025) «Mudre, dumpe og utfylle i sjø og vassdrag»[min kursivering]
Her gir miljødirektoratet anvisning på hva den tradisjonelle forståelsen av begrepet er, der formålet er «å øke seilingsdypet eller å fjerne forurenset sjøbunn». Definisjonen i forurensningsforskriften omfatter likevel mer enn disse formålene. Dette følger for det første av at miljødirektoratet kun gir en anvisning på hva formålene kan være, og at definisjonen i forurensningsforskriften § 22-2 bokstav d omfatter «enhver forsettlig forflytning».
§ 22-2 bokstav d stiller krav til at mudringen må være forsettlig. Hva som er forsettlig i denne sammenheng er ikke definert i forskriften. Ordet har i sin alminnelighet en side til en vilje eller et ønske om å oppnå virkningen. Ordet forsett blir brukt i flere rettslige sammenhenger, blant annet strafferettslig og erstatningsrettslig. Forståelsen av hva som ligger i begrepet forsett i rettslig forstand må i utgangpunktet forstås på samme måte. Etter straffeloven § 22 foreligger det forsett når noen begår en handling med hensikt, bevissthet, eller holder det for mulig og velger å handle selv om det skulle være tilfellet. De ikke-synbare forflytningene av masser faller dermed utenfor definisjonen av mudring.
Miljødirektoratet har i en kommentar til forurensningsforskriften gitt anvisning på en begrenset mudringsdefinisjonen:
Aktiviteter som har en annen hensikt, men som i noen grad kan føre til tilfeldig tilførsel eller flytting av masser omfattes ikke av forskriften. Eksempler på slike aktiviteter er sprengning av skjær, uttak av skjellsand, kalking av vassdrag, oppankring, prøvetaking mv.(21) Miljødirektoratet (2025)[min kursivering]
Denne kommentaren kan forstås som en innsnevring av forsettsbegrepet der det er små masseforflytninger eller tilførsler som er «tilfeldige». Ved slike tilfeller, må det ifølge denne kommentaren foreligge en «hensikt» om mudring. Som eksempel nevnes blant annet «uttak av skjellsand» og «prøvetaking». Uttalelsen har liten rettkildeverdi for tolkningen av forskriften, men slik det ble forklart over er «mudring» et teknisk begrep, og det er derfor relevant å se hvordan bransjen og forurensningsmyndigheten selv definerer begrepet. I tillegg er det behov for å innsnevre hvilke tilfeller som faller inn under den svært vide ordlyden, i henhold til forurensningslovens formål slik det ble vist over.
De ulike typene masseforflytninger i havbunnsmineralvirksomheten er (i) uttak av havbunnsmineraler og prøvetakingen, (ii) oppvirvlingen av bunnsedimenter, (iii) og omflytning av bunnsedimenter. Spørsmålet er om disse aktivitetene omfattes av definisjonen av «mudring» i forurensningsforskriften, slik det er redegjort for ovenfor.
4.3.1.1 Er uttak av havbunnsmineraler og prøvetakingen mudring?
Ved første øyekast kan uttak av havbunnsmineraler under utvinningen og prøvetaking i letefasen synes å falle inn under definisjonen av «mudring» i forurensningsforskriften § 22-2 bokstav d. Aktivitetene innebærer en forsettlig forflytning av masser fra havbunnen, nærmere bestemt manganskorper eller sulfider. Miljødirektoratets kommentarer tyder imidlertid på at prøvetaking i tilknytning til letevirksomhet i praksis faller utenfor mudringsbegrepet.
Når det gjelder selve uttaket av havbunnsmineralene kan det for det første spørres om disse er «masser» i § 22-2 bokstav d forstand, ettersom manganskorper og sulfider er naturlig fastbundet til havbunnen. Den naturlige forståelsen av «masser» i henhold til mudring, er at det er snakk om løsmasser. Denne forståelsen er også i tråd med formålet om å begrense skadelig partikkelspredning knyttet til mudring.(22) Forurensningsloven § 1 Havbunnsmineraluttaket er løsnet fra havbunnen i det de fraktes opp, men de er ikke løsmasser i naturlig tilstand. Det må skjæres/borres/vibreres for å løsne både sulfid- og manganskorpeforekomster fra havbunnen(23) DNV (2021) s. 45. En så snever forståelse av «masser» er på den andre siden ikke i tråd med formålet om å sikre mot de miljøskadelige effektene av mudring. Så lenge massene vil føre til skade, bør det derfor være uten betydning om massene naturlig har løsnet fra havbunnen. På denne bakgrunnen bør derfor også unaturlige løsmasser på havbunnen falle inn under definisjonen av mudring.
Det er på det rene at virksomhetshaver ikke har som hensikt å «mudre» i ordets tradisjonelle forstand, men ønsker å utvinne mineraler fra den massen som tas ut fra havbunnen. Om selve havbunnsmineralvirksomheten kun i «noen grad» fører til forflytting av masser avhenger av størrelsen på virksomheten.(24) I henhold til miljødirektoratets kommentar over Det kan derfor trekkes en grense mot omfanget av virksomheten i vurderingen av om det dreier seg om mudring. Legger en til grunn at det er snakk om en mindre virksomhet, det vil si i det meste et masseomfang som kan sammenlignes med «uttak av skjellsand», faller i praksis havbunnsmineralvirksomheten utenfor definisjonen. Det foreligger ikke kunnskap om total uttaksmengde ved utvinning(25) OED (2022) s. 97. For denne avhandlingen legges det til grunn at uttaket er på størrelsen med det et skjellsanduttak vil være, og at det derfor ikke omfattes av mudringsdefinisjonen. Men det må tas en konkret vurdering av omfanget, fordi det går en grense for hvor stort uttaket kan være før det faller inn under definisjonen av «mudring».
For denne avhandlingen legges det til grunn at selve uttaket av havbunnsmineraler, samt prøvetakingen ikke faller inn under mudringsdefinisjonen, og dermed heller ikke inn under lovens definisjon av «forurensing» i § 6.(26) Det ble også lagt til grunn under OSPAR-kommisjonen, at uttak av havbunnsmineraler, ikke falt inn under OSPAR-konvensjonens kilder for forurensing i artikkel 3,4 og 5, se OSPAR (2021) s. 6
4.3.1.2 Er oppvirvlingen av partikler mudring?
Det neste spørsmålet er om oppvirvlingen (partikkelskyer) er mudring. Både letevirksomhet og uttak av havbunnsmineraler vil kunne føre til oppvirvling av bunnsedimenter som forflyttes til andre områder eller forblir i vannsøylen over lengre tid. Dette knytter seg til bruk av utstyr, selve ekstraksjonsvirksomheten, men også utslipp av returvann(27) Utslipp av returvann kan på sin side være en form for «dumping» som også krever tillatelse etter forurensningsforskriften kap 22. Av plasshensyn og på bakgrunn av at konsekvensutredningen ved åpningen ikke beskriver konsekvensene av denne aktiviteten nærmere, vil ikke denne avhandlingen ta stilling til denne problemstillingen. Men det er verdt å merke seg at miljøorganisasjoner har kritisert at konsekvensene av denne aktiviteten er underspilt i åpningsfasen. Før utvinningsaktivitet, bør denne problemstillingen derfor undersøkes nærmere. Det kan videre nevnes at OSPAR-kommisjonen har uttalt at utslipp av restprodukt fra skip er dumping i henhold til OSPAR-konvensjonen, se OSPAR (2021) s. 5 fra løfteprosessen(28) OED (2022) s. 97. Denne virkningen er uunngåelig, og er dermed også synlig for virksomhetshaver. Den er på den andre siden ikke ønskelig for rettighetshaver, ettersom den ikke har en positiv funksjon overhodet. Dette er ikke avgjørende for om vi faller inn under mudringsdefinisjonen, fordi det stilles krav om forsett og ikke hensikt. Ettersom oppvirvlingen er en uunngåelig og synlig konsekvens av havbunnsmineralvirksomheten, er den dermed forsettlig.
Oppvirvling av bunnsedimenter er omtalt i definisjonen i forskriften § 22-2 bokstav d, der det gis unntak for oppvirvling som følge av «normale aktiviteter». Det er nærliggende å antitetisk tolke denne setningen slik at oppvirvling som følge av aktiviteter som ikke er normale, faller inn under definisjonen «mudring», fordi forvaltningen her har tatt eksplisitt standpunkt til de tilfellene der masseforflytningen skyldes «oppvirvling».
Det er de normale aktiviteter som faller utenfor definisjonen. Oppvirvlingen i seg selv er dermed ikke gjenstand for vurderingen av hvorvidt den er normal. Med normal må forstås en aktivitet som hyppig er å finne sted på det gitte området. Havbunnsmineralvirksomhet har aldri blitt satt i gang på norsk sokkel før, og kan dermed ikke anses som normal på noen som helst måte. Men begrepet er relativt, og hva som er normalt vil kunne endre seg med utviklingen. Samtidig antyder miljødirektoratet at mudrelignende konsekvenser som følge av annen aktivitet, ikke omfattes av mudringsforbudet(29) Miljødirektoratet (2024) «Om mudring og sprengning i sjø uten tillatelser» s. 2. I praksis virker det derfor som oppvirvlingen ikke faller inn under mudringsdefinisjonen, selv om ordlyden åpner for det.
Det er uklart om oppvirvlingen av bunnsedimentene er mudring fordi ordlyden åpner for en slik forståelse, men forvaltningspraksis antyder en annen konklusjon. For den videre analyse, legges det til grunn at oppvirvlingen av bunnsedimenter faller inn under definisjonen av «mudring» i henhold til § 22-2 bokstav d, og er dermed «forurensing» i henhold til forurensningsloven § 6.
Et annet spørsmål er om avsetningen av sedimentene som har virvlet opp omfattes av forurensningsforskriftens definisjon av «dumping» etter § 22-2 bokstav e. Dumping-definisjonen er imidlertid snevrere enn den for mudring, da det kreves et «formål» om å dumpe massene. Virksomhetshaver har ikke et formål om å dumpe sedimentene som virvles opp, selv om det er en uunngåelig konsekvens av at de virvles opp i førsteomgang. Avsetningen av sedimentene som er virvlet opp faller dermed ikke under definisjonen av «dumping» etter forurensningsforskriften § 22-2 bokstav e.
4.3.1.3 Er omflytning av bunnsedimenter før utvinning mudring?
Før uttak av sulfidforekomster på havbunnen er det lagt til grunn i konsekvensutredningen ved åpningen av området at det vil «kreve varierende omfang av forbehandling av havbunnen i form av graving eller omflytting av marint sediment og ev. etablering av mellomlager for både overdekningsmasser og ev. malm.»(30) OED (2022) s. 96. Prosessen med å omflytte overdekningsmasser gjelder ikke for manganskorper. Omflytning av sedimentene for å komme til mineralene er en «forflytning av masser» i henhold til forskriften § 22-2 bokstav d, og gjøres forsettlig. Aktiviteten faller ikke inn under unntakene i forskriften selv, ei heller i lys av miljødirektoratets kommentarer. Konklusjonen er derfor at omflytningen av bunnsedimenter før utvinning er «mudring», jf. § 22-2 bokstav d.
4.3.1.4 Kan støyforurensningen og mudringen være til skade eller ulempe for miljøet?
For at støyforurensningen eller mudring i forbindelse med havbunnsmineralvirksomhet skal regnes som forurensning etter forurensningsloven § 6 kreves det at det «er eller kan bli til skade for miljøet» Ordlyden «kan være» legger opp til at faren for skade/ulempe er tilstrekkelig, og gir implisitt et uttrykk for føre-var prinsippet. I tillegg bestemmer denne ordlyden at det er de generelle egenskaper ved tilførselen som er avgjørende for at det skal regnes som forurensning, ikke den potensielle skaden/ulempen i det konkrete tilfellet.(31) Bugge (1999) s. 231
Hva som menes med skade og ulempe er også spesifisert i forurensningslovens formålsparagraf, der det blant annet trekkes fram at loven skal sikre «forsvarlig miljøkvalitet, slik at forurensning og avfall ikke (...) skader naturens evne til produksjon og selvfornyelse», jf. § 1. Ettersom det er «miljøet» som er gjenstand for vurderingen, og i lys av formålsparagrafen, stilles det ikke krav til at skaden/ulempen må påvirke mennesker. Det er tilstrekkelig at «miljøet» påvirkes negativt. Det er knyttet ulike miljøkonsekvenser til de ulike stegene for havbunnsmineralvirksomhet: (i) undersøkelsestillatelse og utvinningstillatelse (som innebærer undersøkelse/leting), og (ii) plan for utvinning (som innebærer utvinning). I det følgende vil derfor disse bli vurdert hver for seg.
Det første spørsmålet er om mudringen og støyforurensingen vil være til skade eller ulempe for miljøet under letefasen
Under leteaktivitet er det i konsekvensutredningsprogrammet i forbindelse med åpningen av området for havbunnsmineralvirksomhet, lagt til grunn at letevirksomhet kan føre til endringer i «geokjemiske og fysiske egenskaper på havbunnen», spredning av «partikler i vannmassen» som fører til «tildekking av organismer ved partikkelavsetning på havbunn».(32) OED (2022) s. 90 De mulige virkningene knytter seg til prøvetaking av havbunnen (som faller utenfor lovens virkeområde) og bruk av ROV/AUV.
Graden av støy involvert avhenger av utstyret benyttet. For leteaktivitet kreves det ikke en kraftig seismisk kilde, fordi forekomstene er lokalisert på eller nær havbunnen.(33) Ibid. s. 45 For manganskorper kan det i letevirksomheten benyttes motorsag som festes på ROV, som kapper større biter fra manganskorpen.(34) Ibid. s. 39 Videre er det lagt til grunn i DNVs teknologirapport at letevirksomheten for både sulfid og manganskorper vil bestå av små kjerneboringsprøver av fjell og sedimenter(35) DNV (2021) s. 37. Det er på bakgrunn av de aktuelle teknologivariantene slått fast i konsekvensutredningen for åpningen av området at støy fra leteaktiviteter kan påvirke fisk og pattedyr.(36) OED s. 11 I henhold til den lave terskelen, er konklusjonen at støy og rystelser fra leteaktiviteten kan være til skade eller ulempe for miljøet.
Når det gjelder mudring er det lagt til grunn i konsekvensutredningen ved åpningen av området at bruk av ROV vil føre til oppvirvling av sediment også ved leteaktiviteten(37) DNV (2021) s. 37, selv om denne antas å være i «begrenset omfang»(38) OED (2022) s. 97. Leting vil derimot ikke, slik det ble redegjort for over, innebære masseforflytning for å komme til sulfidforekomstene i noen stor grad. For letefasen er dermed spørsmålet om oppvirvlingen under leteaktiviteten kan føre til skade eller ulempe.
Organismer i disse områdene lever i miljøer som normalt har lav partikkeltilstedeværelse, og de er dermed særlig sårbare for økt partikkeltetthet, som blant annet kan påvirke det minimale lysforholdet på havbunnen(39) Ibid. s. 98. Spredningen av partikler kan påvirke både bunnsamfunn og pelagiske organismer som plankton og fisk. Partiklene kan føre til direkte fysisk skade på organismer ved å knuse eller kvele dem, spesielt enkelte bunnorganismer som filtrerer næring fra vannet.(40) OED (2022) s. 98 Konklusjonen er at oppvirvling av sedimenter i letefasen kan føre til skade eller ulempe.
Det neste spørsmålet er om mudringen eller støyforurensningen kan være til skade eller ulempe for miljøet under utvinningsfasen
Konsekvensutredningen ved åpningen av området for havbunnsmineralvirksomhet konkluderer med at utvinning av havbunnsmineraler kan ha betydelig miljøpåvirkning, særlig gjennom oppvirvling og avsetning av partikler på havbunnen. Disse virkningene knytter seg blant annet til selve uttaket av mineraler, fjerning av overliggende sedimentlag og utslipp av returvann i forbindelse med løfteprosessen.(41) OED (2022) s. 97. Konsekvensnivået er vurdert som middels for manganskorper, stort for aktive sulfidforekomster, og lite for inaktive forekomster. Effektene på bunnfaunaen varierer: ved sjøfjell og aktive sulfidsystemer er påvirkningen langvarig med lavt rekoloniseringspotensial, mens den er mer kortvarig på bløtbunnsområder(42) Ibid. s. 99. Påvirket område kan strekke seg opptil én kilometer fra utvinningsstedet, noe som utgjør en stor andel av økosystemene det gjelder(43) Ibid. s. 99. De mest alvorlige konsekvensene forventes for bunnlevende organismer, og skadeomfanget avhenger blant annet av teknologiske løsninger og avbøtende tiltak(44) Ibid. s. 94. I tillegg vil utvinningsaktiviteten generere støy ved bruk av maskiner som store undervannsfartøy og skip, noe som også kan ha negativ innvirkning på organismene i nærmiljøet. På denne bakgrunn er konklusjonen at utvinningsfasen vil kunne være til skade eller ulempe for miljøet etter § 6, både ved mudringen og gjennom støyforurensning.
4.3.1.5 Er mudringen og støyforurensningen «jevnlig»
For at forurensningslovens tillatelsessystem skal komme til anvendelse på kontinentalsokkelen er det et krav at forurensingen kan kategoriseres som «jevnlig», jf. § 4. Formålet med å avgrense til jevnlig forurensning var å avgrense mot akutt forurensning, og dermed opprettholde en arbeidsfordeling mellom miljøvernmyndighetene og andre departementer(45) Bratteng (2024) kommentar til § 4. Hovedansvaret for den preventive sikkerheten ligger dermed hos Energidepartementet, som har ansvar for regulering av havbunnsmineralvirksomhet under havbunnsmineralloven.
Vurderingen av hva som utgjør «jevnlig forurensning» er i stor grad skjønnsmessig. Relevante momenter er hvor kjent, gjentagende og nærliggende forurensningen er. Terskelen for at forurensingen anses som jevnlig er i lys av Grl. § 112 ikke høy.(46) Jf. departementets merknader til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 11 (1979–80) Et moment i vurderingen er om virksomheten er regulert gjennom annen lovgivning som gir tilsvarende vern som forurensningsloven.(47) Bratteng (2020) s. 71 Ettersom havbunnsmineralvirksomhet per i dag ikke er underlagt et like detaljert miljøregelverk, kan ikke dette regnes som et tilstrekkelig alternativ til forurensningslovens tillatelsessystem.
Både støy/vibrasjoner og mudring knytter seg til den operative delen av lete- og utvinningsaktiviteten, og fremstår som både gjentagende og kjente. Hvor nærliggende det er at forurensning oppstår, avhenger av kunnskapsgrunnlaget, fordi usikkerhet gjør det vanskelig å si noe om sannsynligheten for at en fremtidsprognose materialiserer seg. Det er betydelig usikkerhet knyttet til modellstudier, grenseverdier og artsforekomst i utredningsområdet.(48) OED (2022) s. 100 Samtidig virker det i henhold til konsekvensutredningen ved åpningen av området, nærliggende at de ulike forurensende aktivitetene vil finne sted, dette gjelder både støy/ vibrasjoner og mudring. Usikkerheten knytter seg til skadepotensialet. Det er dermed nærliggende at havbunnsmineralvirksomheten vil føre til støy og mudring.
På denne bakgrunn må det kreves forurensningstillatelse for lete- og utvinningsaktiviteter knyttet til havbunnsmineralvirksomhet. Mudring, herunder oppvirvling, omflytning og fjerning av sedimenter, krever tillatelse etter forskriften § 22-6, mens støyforurensingen krever tillatelse etter § 11.
4.3.2 Unntak for forurensning som ikke medfører nevneverdig skade eller ulempe
Utgangspunktet etter forurensningsloven er at det gjelder en generell plikt til å unngå forurensning.(49) Forurensningsloven § 7 første ledd Denne gjelder ikke hvis forurensningen er gjort lovlig i medhold av lovens §§ 8 eller 9, eller hvis det er gitt tillatelse til forurensning i medhold av lovens § 11. Etter forurensningsloven. § 8 siste ledd er det bestemt at forurensning som ikke medfører «nevneverdige skader eller ulemper» kan foretas uten tillatelse etter § 11. Dette etablerer dermed den nedre grensen for tillatt forurensing etter § 7.(50) jf. Rt. 1998 s 2011 s. 2018 Den nedre grensen etter § 8 viser til tillatelser etter § 11. Det reiser spørsmålet om bestemmelsen kommer til anvendelse for mudring, som krever tillatelse etter forurensningsforskriften, jf. forurensningsloven. § 9.
Mudring er regulert i forurensningsforskriften kapittel 22 med hjemmel i § 9. Ordlyden i § 8 tredje ledd viser uttrykkelig til § 11 og ikke forskriftsfestet virksomhet. Det er derfor nærliggende å forstå regelen slik at mudring som reguleres av forskriften, ikke kan unntas fra tillatelseskravet, selv om aktiviteten isolert sett ikke skulle medføre «nevneverdige skader eller ulemper». Bugge problematiserer spørsmålet, og legger til grunn at bestemmelsen må forstås slik at det kan gis forskrift om slik forurensning. Han peker imidlertid på at spørsmålet er uklart og ikke behandlet i forarbeidene.(51) Bugge (1999) s. 303 I henhold til ordlyden er konklusjonen at mudringen ikke omfattes av unntaket i forurensningsloven § 8 (3). Den videre vurderingen gjelder derfor kun hvorvidt støyforurensning kan unntas fra krav om særskilt tillatelse etter § 11.
Når det gjelder utvinningsaktivitet, tilsier både konsekvensutredningen og energidepartementets vurderinger at påvirkningen i form av støy overstiger grensen for hva som kan anses «nevneverdig». Lydforurensningen vil blant annet, ifølge konsekvensutredningen, kunne påvirke fisk, sjøpattedyr og sjøfugl.(52) OED(2022) s. 90 Spørsmålet blir dermed om støyforurensningen ved letevirksomhet kan anses som så ubetydelig at den faller innenfor unntaket i § 8(3).
Formuleringen «ikke medfører nevneverdige skader eller ulemper» er et snevert unntak fra hovedregelen om forbud mot forurensning, og i rettspraksis tolkes det som at det skal lite til før forurensning anses å ha overskridt terskelen «nevneverdig».(53) Rt-2007 s. 1183 avsnitt 22 og 23. Bestemmelsen viser til «skader eller ulemper», mens § 6 og § 7 refererer til tilførsler som «kan» være skadelige. Det er sikker rett at § 8(3) skal forstås på samme måte.(54)Rt-1998-2011 på s. 2019 og Rt. 2007 s. 1183 avsnitt 23; Bratteng kommentar til § 8(3) Slik at også faren for skade eller ulempe er omfattet.
I forarbeidene er det i vurderingen av om det skal kreves tillatelse etter forurensningsloven, relevant å se på forholdet til andre konsesjonssystemer.(55) NUT 1977: 1 s. 18 Det er der uttalt at en bør «være varsom» med å innføre «dobbelt konsesjonssystem» for enhver regulering, og at det ved mindre omfattende tiltak er tilstrekkelig med ett konsesjonssystem for å ivareta forurensings- og miljøhensyn(56) NUT 1977: 1 s. 18. Selv om havbunnsmineralloven etablerer et eget konsesjonssystem, er dette i hovedsak en ramme- og fullmaktslov lov uten detaljerte bestemmelser om utslippsgrenser eller krav til miljøpåvirkning.(57) Se punkt 4.2 Forurensningsloven fungerer dermed som et nødvendig supplement for å sikre tilstrekkelig vern av miljøet mot forurensning fra virksomheten. Et parallelt konsesjonssystem er ikke overflødig, men nødvendig for å ivareta spesifikke hensyn til utslipp og miljørisiko.
Miljødirektoratet har uttalt seg om grenser for seismikkaktivitet på kontinentalsokkelen i tilknytning til petroleumsindustrien. Der det ble vurdert av miljødirektoratet at utenfor gyteperioder ikke trenger tillatelse,(58) jf. § 8 siste ledd og i gyteperioder må forholdet avklares nærmere med forurensningsmyndigheten(59) Miljødirektoratets brev til klima og miljødepartementet av 15. mai 2009. Regulering av seismikk for petroleumsvirksomhet følger også av ressursforskriften(60) Forskrift om ressursforvaltning i petroleumsvirksomheten (ressursforskriften).For havbunnsmineralvirksomhet er det lagt til grunn at det ved leteaktivitet ikke trengs en kraftig seismisk kilde, fordi forekomstene er lokalisert på eller nær havbunnen. Uttalelsen fra Miljødirektoratet gjelder dermed ikke havbunnsmineralvirksomhet, fordi støy- og vibrasjonselementene er knyttet til andre kilder.
Samtidig opereres det i økosystemer som er lite kartlagt. Det finnes begrenset kunnskap om artssammensetning, tålegrenser og kumulative effekter. Etter naturmangfoldloven § 9, jf. § 7 plikter myndighetene å anvende føre-var-prinsippet ved vitenskapelig usikkerhet. På denne bakgrunn kan det ikke med tilstrekkelig sikkerhet fastslås at støy og vibrasjon ved leteaktiviteten ikke vil kunne medføre «nevneverdige» skader eller ulemper. Disse aktivitetene faller derfor utenfor unntaket og krever tillatelse etter § 11.
Oppsummert kommer forurensningsloven trolig til anvendelse for mudring og støy under både lete- og utvinningsfasen. Forurensingen og mudringen er i utgangspunktet forbudt, jf. forurensningsloven. § 7 og forurensningsforskriften § 22-3. For å kunne igangsette lete og utvinningsaktivitet må virksomhetshaver dermed ha en tillatelse etter forurensningsloven § 11 for støy og rystelser, og tillatelse for oppvirvlingen og for fjerning av oversedimentene før utvinning etter forurensningsforskriften § 22-6, jf. forurensningsloven. § 9.
4.3.3 Materielle grenser i kompetansehjemmelen for mudring
Etter gjeldende rett kan tillatelse til mudring gis med hjemmel i forurensningsforskriften § 22-6, som gir Miljødirektoratet kompetanse til å tillate mudring i «norsk økonomisk sone». Området som er åpnet for havbunnsmineralvirksomhet befinner seg imidlertid utenfor denne sonen, nærmere bestemt på den utvidede kontinentalsokkelen (Smutthavet) og i fiskeri- og fiskevernesonene ved Jan Mayen og Svalbard.(61) Se figur 1 Kontinentalsokkelen strekker seg også under disse sonene, se kontinentalsokkelloven§ 4.(62) Lov av 1963 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster og mineralforekomster
På bakgrunn av ordlyden i § 22-6 kan det stilles spørsmål ved om det i det hele tatt er adgang til å gi tillatelse til mudring på den utvidede kontinentalsokkelen eller på sokkelen som strekker seg under fiskeri- og fiskevernesonene. Selv om fiskeri- og fiskevernesonene er opprettet med hjemmel i lov om Norges økonomiske sone, er de avgrenset til fiskeriformål og utgjør ikke fullverdige økonomiske soner.(63) Meld. St. 22 (2016-2017) Hav i utenriks- og utviklingspolitikken punkt 4.1.4.3 Sonene inngår dermed ikke i «norsk økonomisk sone», og forskriftens hjemmelsgrunnlag dekker følgelig ikke disse områdene direkte. Spørsmålet er om tillatelseshjemmelen i forurensningsforskriften § 22-6 kan tolkes analogisk til også å omfatte den utvidede kontinentalsokkelen, herunder kontinentalsokkelen som strekker seg under fiskeri- og fiskevernsonen ved Svalbard og Jan Mayen. I lys av avhandlingens rammer påpekes kun enkelte sentrale momenter.
En analogisk anvendelse vil riktignok ikke gripe inn i noens rettigheter, men åpner på den annen side for å gi tillatelse til naturinngrep utenfor den økonomiske sonen.(64) Ved inngrepshjemler setter legalitetsprinsippet rammer for hjemmelsgrunnlaget, se Eckhoff/Smith (2022) s. 373-374. Dette tilsier varsomhet, særlig ettersom tillatelser til naturinngrep må vurderes i lys av naturmangfoldsloven og Grunnloven § 112, som begge krever grundig forhåndsutredning av miljøkonsekvenser. Særlig for fiskevernsområdet rundt Svalbard tilsier hensynet til sonens verneformål en restriktiv tilnærming.(65) Se punkt 1.2 om de ulike jurisdiksjonsområdene For den utvidede kontinentalsokkelen taler det at denne eksplisitt er nevnt i forskriftens virkeområde mot analogisk anvendelse, fordi området kan være bevisst utelatt fra adgangen til å gi tillatelse.(66) Meld. St. 22 (2016-2017) Hav i utenriks- og utviklingspolitikken punkt 4.1.4.3 I tillegg er Svalbard og Jan Mayen utenfor forurensningslovens virkeområde, jf. forurl. § 3.(67) Forurensning og avfall på Svalbard reguleres i lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard (Svalbardmiljøloven). På Jan Mayen er midlertidig forskrift 28. mai 1971 nr. 8617 om regulering av naturinngrep på Svalbard og Jan Mayen relevant. Dette gjør det nærliggende å anta at også havområdene utenfor øyene er unntatt, gitt at fiskeri- og fiskevernesonene er forankret i Norges suverenitet over øyene.(68) Se punkt 2.2.1 På den annen side strekker norsk kontinentalsokkel seg under både fiskeri- og fiskevernesonene, og kontinentalsokkelen omfattes i utgangspunktet av forurensningsloven § 4, om enn med visse begrensninger, jf. tidligere drøftelser i punkt 4.3.1. Dermed oppstår en spenning mellom forurensningslovens anvendelse på kontinentalsokkelen og unntaket for Svalbard og Jan Mayen.
En grundig vurdering av disse spørsmålene faller utenfor rammen av denne avhandlingen. Det legges derfor til grunn for den videre analysen at forurensningsforskriften § 22-6 er endret eller at det likevel er adgang til å gi tillatelse til mudring på den utvidede kontinentalsokkelen, herunder på kontinentalsokkelen som strekker seg under 200 nautiske mil-sonene utenfor Jan Mayen og Svalbard.
4.3.4 Materielle miljørettslige grenser ved vurderingen av om det skal gis forurensningstillatelse
Forurensningsmyndigheten har et vidt skjønn i vurderingen av om det skal gis tillatelse, både etter forurensningsforskriften § 22-6 og forurensningsloven § 11. Dette innebærer at myndigheten kan foreta en bred vurdering av om tillatelse til forurensning skal gis til mudring og støyforurensning ved havbunnsmineralvirksomhet. Skjønnet er likevel underlagt rettslige rammer. Etter forurensningsloven § 11 femte ledd og forurensningsforskriften § 22-6(3) skal det legges vekt på de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket sammenholdt med tiltakets øvrige fordeler og ulemper. Bestemmelsen krever dermed at det foretas en helhetlig interesseavveining, der også hensyn som økonomiske interesser og samfunnsmessig betydning vil være relevant.
Verken forurensningsloven eller forskriften oppstiller eksplisitte materielle grenser for når en søknad om tillatelse må avslås fordi forurensningen eller faren for forurensning er for stor.(69) Backer (2012) s. 325 Materielle grensene følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper: Som gjennomgått i punkt 4.2.1 må skjønnsutøvelsen være tilstrekkelig bred og saklig, og resultatet kan ikke være «grovt urimelig». Forarbeidene gir likevel en anvisning på at det går en nedre grense for hvor stor forurensning som kan tillates.(70) Ot.prp. nr. 11 (1979-80) s. 26 Hvor denne grensen går, er ikke klart fastsatt i lov eller forskrift og vil bero på en konkret vurdering.