2.3 De generelle miljøforpliktelsene: en due diligence standard
Norges suverene rettigheter over havbunnsmineralene er, som vi så i 2.2.1, begrenset av miljøforpliktelsene i UNCLOS. De generelle miljøforpliktelsene gjelder på tvers av alle former for menneskelig aktivitet, jurisdiksjonsområder og forurensningskilder i havet.(1) UNCLOS del XII seksjon 1 Artikkel 192 krever at stater «protect and preserve the marine environment». UNCLOS art 194 gir stater en plikt til å «prevent, reduce and control marine pollution applicable to any source», ved å ta i bruk «all measures necassary». Denne tilsynelatende omfattende plikten modereres med en plikt til å bruke «best practical means at their disposal and in accordance with their capabilities». Dette reiser spørsmål ved (i) hva som er beskyttet under ordlyden «marine environment», og (ii) hvordan aktivitetene skal reguleres. Det vil si hva det innebærer å «prevent, reduce and control» og bruke «all measures necessary», og (iii) hvilke aktiviteter som må reguleres: «pollution».
Begrepet «Marine environment» er nevnt flere steder i konvensjonen, men ikke uttrykkelig definert. Ordlyden favner vidt, og omfatter blant annet havvannets kvalitet, økosystemene og livet i havet. At også økosystemer er omfattet av «marine environment» er i tråd med at UNCLOS artikkel 194(5) gir stater plikt til å beskytte «rare or fragile ecosystems as well as the habitat of depleted, threatened or endangered species and other forms of marine life». Det brede innholdet i begrepet er også bekreftet i South China Sea-saken, der Kinas unnlatelse av å forhindre ødeleggelse av korallrev og ulovlig uttak av truede arter innebar brudd på plikten til å beskytte økosystemer og habitater etter artikkel 194 (5).(2) PCA, South China Sea Arbitration (Republic of the Philippines v. People’s Republic of China) (2016) Voldgiftsdomstolen understreket her at korallrev, fisk, skilpadder og annet marint liv er en integrert del av det marine miljø som statene plikter å verne.(3)Republic of the Philippines v. People’s Republic of China (2016) avsnitt 960; Tassin (2024) s. 24 En tilsvarende forståelse fremgår av en rådgivende uttalelse fra The International Tribunal for the Law of the Sea (ITLOS) fra 2024 (COSIS-saken).(4) COSIS-saken avsnitt 170 Her gis begrepet både en romlig og materiell dimensjon, og ITLOS viser særlig til definisjonen av det marine miljø i ISAs regelverk for prospektering og utforskning av havbunnsmineraler. Denne definisjonen, som ITLOS anser som uttrykk for etablert praksis, inkluderer de fysiske, kjemiske, geologiske og biologiske komponentene i, over og under havet:
“Marine environment” includes the physical, chemical, geological and biological components, conditions and factors which interact and determine the productivity, state, condition and quality of the marine ecosystem, the waters of the seas and oceans and the airspace above those waters, as well as the seabed and ocean floor and subsoil thereof»(5) ISA, Regulations for Exploration of Nodules, Sulphides, Ferromanganese crusts regulation 1(3)(c)[min kursivering]
Handlingsnormen «prevent, reduce, and control» er ikke definert i konvensjonen, men dens innhold kan utledes av ordlyden, sammenhengen og formålet med bestemmelsen. Å forhindre («prevent») forurensning forutsetter at statene har rettslige mekanismer på plass før en forsurende virksomhet skjer, og at trussel/fare for forurensing er tilstrekkelig for å gripe inn. Når det gjelder «reduce» og «control», forutsetter disse at en forurensende virksomhet er igangsatt. Slik sett åpner UNCLOS for at en viss forurensning er tillat. Ordlyden indikerer at plikten til å regulere forurensning etter konvensjonen foregår på ethvert steg av en forurensende virksomhet: (i) før en potensiell forurensende virksomhet er igangsatt («prevent»), (ii) og under den forurensende virksomheten, der rettslig mekanismer må begrense skadepotensialet («reduce») og holde tilsyn med forurensningen («control»). En tilsvarende forståelse fremgår av en kommentar til The International Law Commission (ILC) sitt utkast til artikler om «the non-navigational uses of international watercourse and on transboundary aquifers»(6) ILC (1994) s. 122, der «prevent» relaterer til ny forurensning og «reduce» og «control» relaterer seg til eksisterende forurensning. Denne tolkningen antas også å være relevant for UNCLOS, ettersom ILC i sitt arbeid eksplisitt viser til konvensjonen.(7) Churchill/Lowe/Sander (2022) s. 624
Staten skal forhindre, kontrollere og regulere «pollution of the marine environment». Begrepet er definert i UNCLOS som menneskeskapt substans eller energi som direkte eller indirekte «is likely to result in deleterious effects»(8) UNCLOS artikkel 1. Dette tilsier at statenes plikt til å «prevent, reduce and control» marin forurensning etter UNCLOS også må tolkes i lys av føre-var-prinsippet.(9) Tanaka (2017) s. 23 Denne forståelsen støttes av The Seabed Dispute Chamber i deres rådgivende uttalelse om sponsorstaters forpliktelser ved virksomhet i Området. Her ble føre-var-prinsippet anerkjent som en integrert del av statenes generelle due-diligence-forpliktelser etter UNCLOS. Prinsippet gjelder i situasjoner der det foreligger vitenskapelig usikkerhet om omfanget eller konsekvensene av en aktivitet, men hvor det samtidig finnes «plausible indications of potential risks»(10) Seabed mining advisory opinion (2011) avsnitt 131.
Det nærmere innholdet i plikten til å håndtere forurensende virksomhet etter artikkel 194, ble kommentert i COSIS-saken.(11)COSIS-saken, som viser til Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay) og Seabed advisory opinion (2011) Artikkel 194 formuleres som en innsatsforpliktelse: en plikt til å «act with due diligence in taking necessary measures to prevent, reduce and control marine pollution»(12) Ibid avsnitt 234. I dette ligger det en plikt for staten til å ha på plass et system som i nødvendig grad regulerer forurensende aktivitet og «exercise adequate vigilance» for å tilstrebe at systemet fungerer effektivt for å oppnå målsetningen.(13) Ibid avsnitt 235 Due diligence-standarden er relativ til risikoen involvert i de aktuelle aktivitetene(14) Ibid avsnitt 239, men også statens ressurser.(15) Ibid avsnitt 243 ITLOS definerer Risiko i denne sammenheng ved sannsynligheten for at skade inntreffer og alvorligheten av eventuell skade.(16) COSIS-saken (2024) avsnitt 239 ITLOS sluttet seg til the Seabed Dispute Chamber i den rådgivende uttalelsen vist til over, om at due-diligence-plikten henger tett sammen med prinsippet om føre-var, slik at å overse eller ikke ta tilstrekkelig hensyn til risikoen tilsier brudd på konvensjonen.(17) Ibid. avsnitt 242
Oppsummert pålegger de generelle forpliktelsene i UNCLOS Norge en folkerettslig plikt til å håndtere de potensielt skadelige effektene ved havbunnsmineralvirksomhet som kan påvirke den fysiske, kjemiske, geologiske eller biologiske tilstanden i havet, dets økosystemer, luftrommet over, samt havbunnen og undergrunnen. Plikten gjelder både før, under og etter igangsatt havbunnsmineralaktivitet. I tillegg til å rettslig regulere havbunnsmineralvirksomheten, må Norge sikre at reguleringssystemet fungerer effektivt i lys av miljørisikoen. Ettersom denne avhandlingen undersøker hvilke materielle grenser som gjelder før virksomhet iverksettes, det vil si under tildelingsprosessen, rettes analysen mot Norges plikt til å innføre nødvendige rettslige virkemidler for å forhindre fremtidig forurensning.