2.5 Er det juridiske rammeverket for Området (ISA) en relevant referanseregel etter UNCLOS artikkel 208 (3)?
Dette delkapitlet undersøker om de regler, retningslinjer, praksiser og prosedyrer som utgjør det internasjonale havbunnsregimet som ISA forvalter,(1) Se punkt 2.2.2 kan tjene som en relevant referanseregel etter artikkel 208 (3), og på den måten etablere et minste miljøbeskyttelsesnivå også for Norsk regulering av havbunnsmineralvirksomhet innenfor nasjonal jurisdiksjon.
Som nevnt innledningsvis i punkt 1.3.2 arbeider ISA for tiden med å ferdigstille et regelverk for utforskning og utvinning av havbunnsmineraler i det internasjonale havbunnsområdet, den såkalte Koden. Regelverket for utforskning er allerede etablert for tre typer mineralforekomster: sulfider, noduler og manganskorper, mens det foreligger et foreløpig utkast til regulering av utvinning. Samlet sett utgjør Koden, sammen med UNCLOS og 1994-avtalen, det rettslige rammeverket for mineralvirksomhet i Området.(2) Se punkt 1.3.2 Som omtalt i punkt 2.2.2 er ISA pålagt å utvikle regelverk, prosedyrer og standarder som både fremmer bærekraftig ressursutnyttelse og ivaretar effektiv beskyttelse og bevaring av det marine miljø.
Som også nevnt under punkt 2.2.2 er ISA et internasjonalt organ etablert under UNCLOS, og de rettskildene som utgjør det juridiske rammeverket for havbunnsmineralvirksomhet i Området er dermed bindende for alle statspartene til konvensjonen.(3) UNCLOS artikkel 156(2); Voneky/Beck (2017) s. 1023 Per 8. november 2024 har 169 land, i tillegg til EU, sluttet seg til UNCLOS.(4) FN-sambandet (2024) Rammeverket for havbunnsmineralvirksomhet i Området oppfyller minimumskravene for å fungere som en relevant referansestandard etter artikkel 208 (3), ettersom det både er tematisk dekkende og internasjonalt forankret, slik det ble drøftet i punkt 2.4.1. At et regelverk er anerkjent av over 170 stater og regioner taler også i seg selv for at det har den nødvendige utbredelsen til å kunne anses som en minimumsstandard etter artikkel 208 (3).
På en annen side er virkeområdet til regelverket geografisk avgrenset til det internasjonale havbunnsområdet (Området)(5) Slik dette er definert i UNCLOS artikkel 134(1). Det betyr at rammeverket er direkte bindende for statene og deres sponsede selskaper kun når virksomheten foregår i Området. Reglene får altså ikke automatisk virkning på kontinentalsokkelen innenfor nasjonal jurisdiksjon. Det er samtidig ikke et krav at de internasjonale reglene må være bindende for å kunne utgjøre en relevant minimumsstandard etter artikkel 208 (3), slik det ble redegjort for i 2.4.1. At det går et skille mellom hvilke internasjonale normer som kan fungere som referanseregler, og rettslig bindende kilder på annet grunnlag, ble blant annet tydeliggjort av ITLOS i COSIS-saken.(6) COSIS-saken avsnitt 271 I samme avsnitt fra COSIS-saken omtaler ITLOS Koden som uttrykk for både medlemstatenes og ISAs praksis:(7) The Assambly er «the supreme organ», jf. Art. 160 og består av alle medlemmer til UNCLOS, jf. Art. 159 jf. Art. 156(2)
In clarifying the term “marine environment”, the Tribunal has taken these regulations [the mining code] into account as representing the practice of the States Parties to the Convention and of the Authority in this respect. [min kursivering]
I uttalelsen over viser ITLOS til Koden som relevant ved tolkningen av andre bestemmelser i UNCLOS. Uttalelsen illustrerer at Koden uttrykker praksis både fra ISA og fra statspartene til konvensjonen, som i dag omfatter over 170 land og regioner. Dette taler for at rammeverket under ISA også kan være relevant som minimumsstandard etter artikkel 208 (3). ITLOS fremhever dessuten at Koden i seg selv representerer ISAs praksis, noe som kan antyde at ITLOS mener ISA er relevant i kraft av sitt mandat. Rammeverket under ISA kan dermed ha en verdi som tolkningsfaktor av UNCLOS ved at det gir uttrykk for medlemstatenes statspraksis, men kanskje også på bakgrunn av ISAs mandat og posisjon som utvikler av «international rules, regulations and procedures» [RRPs].(8) UNCLOS artikkel 209(1)
UNCLOS artikkel 209 kodifiserer statenes plikter som sponsorer av virksomhet i Området. I likhet med artikkel 208 (3) pålegger bestemmelsen statene å sørge for at nasjonale regler er minst like effektive som de internasjonale reglene utviklet i henhold til del XI (det internasjonale havbunnsregimet). Det fremgår av artikkel 209 (1) at «international rules, regulations and procedures shall be established in accordance with Part XI to prevent, reduce and control pollution of the marine environment from activities in the Area». Etter sin ordlyd er disse reglene begrenset til virksomhet «in the Area», og er dermed ikke direkte bindende for aktivitet innenfor nasjonal jurisdiksjon. Likevel tilsier den språklige likheten mellom artikkel 209 («international rules, regulations and procedures») og artikkel 208 (3) («international rules, standards and recommended practices and procedures») at regelverket utviklet under del XI også kan være relevant som referanseregel etter artikkel 208 (3). Dette gjelder særlig ettersom begge bestemmelsene har som formål å sikre beskyttelse av det marine miljøet, og bruker regelhenvisninger for å angi et minimumsnivå for nasjonal regulering.
Samtidig kan det reises spørsmål ved om ISAs krav om å sikre «effective protection» og målet om å ivareta «the common heritage of mankind» innebærer at ISAs miljøstandarder ikke uten videre kan anses som et minimumsnivå som Norge må forholde seg til etter artikkel 208 (3). ISAs mandat er forankret i et globalt felleseieperspektiv og gjelder utelukkende for områder utenfor nasjonal jurisdiksjon.(9) Se punkt 2.2.2 Norges utnyttelse av havbunnsmineralene bygger derimot på utøvelsen av suverene rettigheter over egen kontinentalsokkel.(10) Se punkt 2.2.1 Likevel følger det av de generelle miljøforpliktelsene i UNCLOS at kyststatene også er forpliktet til å sikre at deres nasjonale regelverk er effektive.(11) Se punkt 2.3 Det marine miljøets grenseoverskridende karakter taler i tillegg for rettslig harmonisering, både for å oppnå reell miljøbeskyttelse og for å fremme konvensjonens formål.(12) Fordi havstrømmer kan frakte forurensing og avfall langt vekk fra opphavsstedet, se Meld. St. 22 (2016-2017) punkt 4.2.1; Se også Wolfum (2020) s. 157 «One cannot single out one part of the ocean and only set up a system concerning the protection of that part disregarding the existing interdependencies.» Dette tilsier at internasjonale standarder, slik som de som utvikles av ISA, likevel kan få betydning som relevante referanseregler ved tolkningen av artikkel 208 (3).
Dette underbygges av at UNCLOS fremhever behovet for samarbeid og harmonisering.(13) Se f.eks. UNCLOS art. 194(1) og UNCLOS art. 208(4) Dermed kan ISAs standarder, selv om de springer ut av en særskilt kontekst, likevel være relevante som referanse for vurderingen av kyststaters nasjonale virkemidler etter artikkel 208 (3). Et tilsvarende synspunkt følger av prinsipp 25 i Stockholmerklæringen, som uttrykker en internasjonal forventning om at stater skal støtte opp under internasjonale organisasjoners rolle som koordinerende, effektive og dynamiske aktører i arbeidet med miljøvern.(14) United Nations, Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment (Stockholmerklæringen), vedtatt 16. juni 1972 Prinsippet illustrerer hvordan internasjonale normsett, som det ISA forvalter, kan ha betydning også utenfor sitt umiddelbare virkeområde.
Som redegjort for i punkt 2.2.1 stiller ikke artikkel 208 (3) krav om at referansereglene må være vedtatt av det kompetente internasjonale organet, i motsetning til for eksempel artikkel 211. Likevel tyder mye på at ISA fungerer som det kompetente organet for regulering av miljøbeskyttelse knyttet til havbunnsmineralvirksomhet. ISA er per i dag det eneste internasjonale organet som utvikler omfattende og sektorspesifikke regler på dette området. Dersom det i fremtiden skulle etableres et nytt globalt regime for regulering av havbunnsmineralvirksomhet, ville det nødvendigvis måtte bygge videre på, eller forholde seg til, det regelverket som allerede er utviklet for Området, som utgjør om lag 54% av verdens havbunnsområder.(15) Hentet fra ISAs nettsider (2025) Dette taler for at det juridiske rammeverket for Området utgjør en referanseregel etter artikkel 208 (3).
I balansen mellom statssuverenitet og behovet for dynamisk fortolkning av UNCLOS er det relevant å se hen til hvordan medlemstatene selv forholder seg til regelverket under ISA. I 2022 uttalte OSPAR-kommisjonen(16) Et høynivåforum som skal legge til rette for samarbeid, koordinering og samhandling mellom arktiske stater., et høynivåforum under OSPAR, som består av 15 europeiske land og EU, at UNCLOS artikkel 208 (3) «requires that States, when regulating mining subject to national jurisdiction, adopt rules that are at least as strict as ISA rules»(17) Konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø (OSPAR) (2022) s. 6. Dette illustrerer at også statlige aktører anerkjenner ISAs regelverk som en målestokk for nasjonal regulering. Også norske myndigheter viser til ISA som relevant normgiver. I de helhetlige forvaltningsplanene for norske havområder uttaler departementet at «Norge vil jobbe lojalt i tråd med [ISAs] veikart», og at norsk posisjon er at ISAs regelverk må bygge på «robuste miljøstandarder»(18) Meld. St. 21 (2023-2024) s. 143. I innstilling til Stortinget fra energi- og miljøkomiteen ved vedtakelsen av havbunnsmineralloven pekes det på at ISAs retningslinjer for miljøkonsekvensanalyser er «relevante å se hen til ved utformingen av de krav norske myndigheter skal stille»(19) Innst. 150 L (2018-2019) Havbunnsmineralloven (ny lov) s. 4. I åpningsmeldingen knyttes Norges plikt til å ha et minst like effektivt regelverk direkte til standardene som utvikles under ISA:
For utvinning av havbotnmineral på norsk sokkel inneber det at tiltak for å beskytte miljøet etter det norske systemet må vere minst like effektive som Noregs forpliktingar etter havrettskonvensjonen, inkludert relevant regelverk vedteke innanfor rammene av Havbotnstyresmakta. Når statane i Havbotnstyresmakta har ferdigstilt regelverket for Området, vil det såleis ha innverknad på kva som er påkravd etter havrettskonvensjonen artikkel 208.(20) Meld. St. 25 (2022-2023) s 30 [min kursivering]
Konklusjonen er etter denne bakgrunn at det juridiske rammeverket for havbunnsmineralvirksomhet i Området er relevant for å etablere minimumsstandard for statenes forpliktelser til å beskytte det marine miljø etter artikkel 208 (3).