1.1 Tema, bakgrunn og aktualitet
I henhold til Chicago-konvensjonen om internasjonal sivil luftfart og folkerettslig sedvanerett har enhver stat fullstendig og eksklusiv suverenitet i luftrommet over sine territorier.(1) Overenskomst om internasjonal sivil luftfart, Chicago 7. desember 1944 (Chicago-konvensjonen) artikkel 1, jf. Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), dom avsagt 27. juni 1986, ICJ Reports 1986, s. 14, avsnitt 212. Dette legger til rette for at stater forbeholder adgangen til luftrommet for luftfartøy som har statens egen nasjonalitet, samt nasjonalitet i nærmere angitte stater i tråd med gjensidige avtaler om luftfart.(2) Chicago-konvensjonen artikkel 5 andre ledd og artikkel 6 og 7, se eksempelvis Internasjonal transittavtale om lufttrafikk, Chicago, 7. desember 1944 (Transittavtalen) artikkel 1, §§ 1 og 2. Denne artikkelen utforsker spenninger som kan oppstå mellom slik flaggstatsbegrenset adgang til luftfart og EØS-avtalens regler som gjennomfører prinsippene om fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital.(3) EØS-avtalen artikkel 1 nr. 2 bokstav a til d.
Artikkelen undersøker hvorvidt luftfartsloven § 2-2 første ledd praktiseres i tråd med EØS-avtalen med hensyn til norske luftfartsselskapers bruk av luftfartøy registrert i andre EØS-stater.(4) Lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) § 2-2 første ledd nr. 2 og 4. Bestemmelsen fastsetter at det bare er luftfartøy med norsk nasjonalitet eller nasjonalitet i bestemte fremmede stater som har adgang til luftfart i Norge. Forskrift om lufttransporttjenester i EØS (lufttransportforskriften) § 8 fastsetter videre at luftfartøy «innleid for mer enn 6 måneder skal være registrert i Norge».(5) Forskrift 12. august 2011 nr. 833 om lufttransporttjenester i EØS [lufttransportforskriften] § 8. Det kan dispenseres fra kravet hvis det foreligger «særlige grunner», men da gjelder uansett en ny tidsbegrensning på seks måneder. Tatt på ordet innebærer forskriften at innleide luftfartøy benyttet av norske luftfartsoperatører må være norskregistrert etter en periode på maksimalt 12 måneder, uavhengig av hvor eieren av luftfartøyet er etablert. Videre er det holdepunkter for at myndighetene har anvendt samme krav for luftfartøy som norske operatører selv eier.(6) Se punkt 5.2.
Problemstillingen er aktualisert av at endringsforordningen til lufttransportforordningen nylig ble gjennomført i norsk rett.(7) Forskrift 27. juni 2024 nr. 1381 om felleseuropeiske sikkerhetsregler for sivil luftfart og om etablering av et europeisk flysikkerhetsbyrå (EASA-forskriften) § 11, jf. for. 2018/1139 artikkel 134 nr. 3, jf. for. 1008/2008 artikkel 12 nr. 1. Videre har EU-kommisjonen innledet et traktatbruddssøksmål mot Danmark i forbindelse med krav om at luftfartsoperatører må registrere sine luftfartøy i Danmark hvis de har base der.(8) EU-kommisjonen, Åbningsskrivelse nr. 2020/4056, 9. juni 2021 [INFR(2020)4056], jf. EU-kommisjonen, «Lufttransport: Kommissionen opfordrer DANMARK til at anvende EU-lovgivningen om udenlandsk registrerede luftfartøjer korrekt», De vigtigste afgørelser på traktatbrudsområdet – juni, 21. juni 2021, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/inf_21_2743(lest 12. mars 2025), og EU-kommisjonen, Begrundet udtalelse nr. 2022/1618, 6. april 2022, jf. EU-kommisjonen, «Luftfartssikkerhed: Kommissionen opfordrer DANMARK til at overholde reglerne om udenlandsk registrerede luftfartøjer», De vigtigste afgørelser på traktatbrudsområdet – april, 6. april 2022, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/inf_22_1769 (lest 12. mars 2025). Verken luftfartøy registrert i andre EU-stater eller tredjestater syntes ubetinget å oppfylle kravet til nasjonalitet i den danske luftfartsloven.(9) Ibid., jf. LBK nr. 1149 av 13. oktober 2017, bekendtgørelse af lov om luftfart § 2 første ledd bokstav a til c, jf. Transportministeriet, Notat til Folketingets Europaudvalg og Transportudvalg: Orientering om den danske regerings svar på Kommissionens begrundede udtalelse nr. 2022/1618 vedr. Danmarks manglende opfyldelse af sine forpligtelser i henhold til forordning (EU) 2018/1139 ved at kræve, at luftfartøjer, der anvendes til ikke-kommercielle formål, og som er omfattet af anvendelsesområdet for forordning (EU) 2018/1139, og som allerede er registreret i andre medlemsstater eller i tredjelande, skal omregistreres i Danmark, før de kan have permanent base dér, i Europaudvalget 2021–22, EUU Alm. del – Bilag 553, 3. juni 2022. EU-kommisjonen mente at reglene ble praktisert på en måte som var uforenlig med EU-rettens vare- og tjenestefrihet og med EU-lovgivning om luftfart.(10) Ibid. I Danmark kom spørsmålet opp vedrørende luftfartøy – herunder tredjestatsluftfartøyer – benyttet i ikke-kommersiell luftfart som var stasjonert i Danmark. Kommisjonens resonnementer er imidlertid også relevante for kommersiell luftfart med luftfartøy registrert i andre EØS-stater. Selv etter at danske luftfartsmyndigheter gjennom rundskriv endret praksis for luftfartøy registrert i andre EØS-stater,(11) Trafikstyrelsen, AIC B 19/21: Ændring i krav om udstedelse af særlig tilladelse til privatflyvning indenfor dansk område med luftfartøjer registreret i udlandet, 20. september 2021, jf. Transportministeriet 2022 og EU-kommisjonen 2022. opprettholdt EU-kommisjonen sitt syn og fremmet en grunngitt uttalelse.(12) EU-kommisjonen 2022, jf. Transportministeriet 2022. Først etter at Folketinget traff lovvedtak som uttrykkelig fastsetter at alle luftfartøy registrert i EØS-stater kan benyttes i Danmark, besluttet EU-kommisjonen 18. juni 2025 å avslutte saken.(13) Traktaten om Den europeiske union (TEUV) artikkel 258 andre ledd åpner for at Kommisjonen lukker en sak «on opportunity grounds», selv om den anser at det fortsatt foreligger brudd på EU-retten. Dette åpner for at man eksempelvis tar i betraktning at det underliggende rettsspørsmålet alternativt lar seg reise for nasjonale domstoler som evt. forelegger spørsmålet for EU-domstolen. Sak INFR(2020)4056 ble avsluttet on «opportunity grounds», formodentlig fordi kun tredjestatsluftfartøyer ble berørt av det danske nasjonalitetskravet etter lovendringen, jf. LBK nr. 118 av 31. januar 2024, bekendtgørelse af lov om luftfart § 2 første ledd bokstav b, jf. Folketinget, L 20 (2023–24), Forslag til lov om ændring af lov om luftfart (Luftfartøjers adgang til luftfart inden for dansk område, delegation til private af visse opgaver på droneområdet og ændring af rammerne for Havarikommissionen for Civil Luftfart og Jernbanes undersøgelser m.v.), s. 4 og 6, jf. Folketinget, Resumé: L 20 (2023–24), Forslag til lov om ændring af lov om luftfart, https://perma.cc/5D2P-VKJZ, jf. lov nr. 1569 av 12. desember 2023 § 1 nr. 1.
Resonnementene i traktatbruddssaken mot Danmark har overføringsverdi til norsk rett. De norske og danske luftfartslovene er svært like, som følge av at de springer ut av et fellesnordisk lovsamarbeid.(14)Innstilling III fra Kommisjonen til revisjon av luftfartsloven: Utkast til lov om luftfart med motiver, 18. juni 1957, s. 1. (Kommisjon oppnevnt ved kongelig resolusjon 30. oktober 1947.) Også det norske nasjonalitetskravet har vært egnet til å skape utfordringer, for eksempel da flyselskapet Norwegian ekspanderte sin virksomhet til Irland for noen år tilbake.(15) NTB, «Norwegian kan flagge hjem Dreamliner-flyene», E24, 22. april 2015, https://perma.cc/TE98-VEQC. Kravet kan etter omstendighetene også medføre ulemper for utenlandske luftfartsselskap og finansieringsforetak for luftfartøy.
Det er sannsynlig at spenninger mellom nasjonalitetsbestemt regulering og EØS-avtalens regler om fri bevegelighet kan oppstå på luftfartsområdet. Luftfart er gjerne grensekryssende og har dermed potensial til å aktivere forbudene mot diskriminerings- og bevegelighetsrestriksjoner i EØS-avtalens hoveddel.(16) EØS-avtalen artikkel 11–12, 28, 31, 36 og 40. Flyvninger skjer ikke bare mellom lufthavner innenfor luftfartsselskapenes hjemstater eller på tvers av landegrenser innenfor og utenfor det indre marked, men også med utenlandske luftfartøy innenfor vertsstatenes grenser (kabotasje). De grenseoverskridende aspektene er også en konsekvens av selskapsstrukturer hvor luftfartsselskap gjerne har sete (hovedforetak) i ett land og faste baser i andre land. Luftfartøy og/eller besetning flyttes mellom basene eller mellom datterselskap i ulike land i én og samme konsernstruktur etter sesong eller konjunkturer.
Det er også vanlig at luftfartsselskaper leier inn luftfartøy med eller uten besetning (henholdsvis wet lease eller dry lease) dersom det foreligger udekkede behov. Videre er innleie uten besetning et vanlig element i flyselskapenes finansieringsstrategi. Inn- og utleie tilrettelegger for å utnytte kapital-, materiell- og personellressurser mest mulig effektivt i et konkurranseintensivt luftfartsmarked.
Spørsmålet er om norsk forvaltningspraksis vedrørende luftfartsselskapers og luftfartøyers nasjonalitet ivaretar denne mobilitetspregede internasjonale virksomheten på en måte som overholder EØS-rettens krav. Selv om gjennomført EØS-rett har forrang framfor internrettslig lovgivning etter EØS-loven § 2, avdekket trygdeskandalen at forrangen ikke nødvendigvis gjenspeiles i forvaltnings- og rettspraksis.(17) Se eksempelvis sak E-8/20, Straffesak mot N [2021] (avsnitt 129 og 148) og HR-2021-1453-S Nav-saken (avsnitt 140–141, 184 og 191). Dette viser at det ikke er tilstrekkelig å avklare innholdet av «law in books», men at det også er behov for å avdekke «law in action».(18) Pound, Roscoe, «Law in books and law in action», American Law Review 1910, s. 12–36, på s. 22.