3.2 Hva er en korrekt anvendelse av føre-var-prinsippet i dyrehelsesektoren?
EFTA-domstolen angir i Nordsjø Fjordbruk at det stilles krav til risikovurderingen myndighetene må foreta ved anvendelsen av føre-var-prinsippet. EU-retten indikerer at det stilles flere krav til anvendelsen av føre-var-prinsippet, i tillegg til risikovurderingen. Spørsmålet blir derfor hva som utgjør en korrekt anvendelse av føre-var-prinsippet i dyrehelsesektoren.
I saker som gjelder overprøving av medlemsstatenes tiltak viser EU-domstolen at en korrekt anvendelse av føre-var-prinsippet først krever en identifisering av potensielt negative konsekvenser for miljøet, folke- eller dyrehelsen. Deretter må myndighetene foreta en omfattende risikovurdering basert på de tilgjengelige vitenskapelige bevisene. Dette presiseres av EU-domstolen i sak C-282/15 Queisser Pharma.(1) Se sak C-282/15 avsnitt 56. Se også sak C-446/08 avsnitt 69 og sak C-333/08 avsnitt 92. Uttalelsen antyder at en korrekt anvendelse av føre-var-prinsippet består av to trinn: identifisering av en fare og risikovurdering av denne faren.
Saken i Queisser Pharma er en prejudisiell avgjørelse, og gjaldt et avslag på en søknad om unntak fra et forbud i tysk rett mot fremstilling og markedsføring av et kosttilskudd som inneholdt L-histidin. Forbudet gjaldt uavhengig av om det var grunn til å mistenke at det forelå en helsefare. Spørsmålet for EU-domstolen var om tysk rett, gjennom forbudet og vilkårene for unntak, var i strid med EU-retten.
Til tross for at saken indikerer en totrinnsvurdering ved anvendelsen av føre-var-prinsippet, synes EU-domstolen å legge til grunn at anvendelsen føre-var-prinsippet også består av en vurdering av risikohåndteringen. I Queisser Pharma viser EU-domstolen til matlovforordningen artikkel 7 første og annet ledd om føre-var-prinsippet.(2) Se avsnitt 58 og 59. Artikkel 7 annet ledd fastsetter at tiltak etter artikkel 7 første ledd må være proporsjonale og ikke mer restriktive enn det som er nødvendig for å oppnå det ønskede helsevernet. Bestemmelsen oppstiller altså krav til tiltak som iverksettes med bakgrunn i føre-var-prinsippet. Dermed synes anvendelsen av føre-var-prinsippet å innebære en tretrinnsvurdering.
Riktignok kom matlovforordningen direkte til anvendelse i Queisser Pharma. Derfor er ikke dette avgjørende for at de samme kravene til risikohåndteringen gjelder uavhengig av sakstype. Dyrehelseforordningens fortale punkt 14 henviser imidlertid til matlovforordningen artikkel 7, noe EFTA-domstolen påpeker i Nordsjø Fjordbruk avsnitt 35 og 36. Matlovforordningen artikkel 6 første og annet ledd angir også at risikovurderingen må være basert på vitenskapelig tilgjengelig bevis og må være foretatt på en uavhengig, objektiv og åpen måte. Dette er nettopp slik EFTA-domstolen formulerer kravene dyrehelseforordningen stiller til risikovurderingen.
Selv om EFTA-domstolen ikke sier direkte at tiltakene må være proporsjonale i Nordsjø Fjordbruk, synes det samme å måtte gjelde for dyrehelseforordningen. Det er heller ikke noe som tyder på at de rettslige begrensningene som gjelder for beskyttelsen av folkehelsen, som matlovforordningen sikter på å ivareta, ikke skal gjelde for ivaretakelsen av dyrevernet. Også EUs kommisjonsmelding om føre-var-prinsippet stiller krav til risikohåndteringen. Denne virker ikke å være begrenset til et spesifikt rettsområde.
Vurderinger av føre-var-prinsippet synes også gjennomgående i EU-retten å innebære en vurdering av risikohåndteringen, slik at anvendelsen av føre-var-prinsippet består av tretrinnsvurdering. Dette kommer tydelig til uttrykk i ugyldighetssøksmål fremsatt mot Kommisjonen, herunder i sak T-719/17 FMC og sakene T-429/13 og T-451/13 Bayer CropScience m.fl.(3) Sak T-719/17 avsnitt 64 og sakene T-429/13 og T-451/13 avsnitt 111. Sakene gjaldt begrensninger i bruken av stoffer i plantevernmidler som kunne få negative innvirkninger for henholdsvis folkehelsen og biers helse. EU-domstolen vurderte i begge saker om Kommisjonen hadde handlet innenfor føre-var-prinsippets rammer.
I sakene uttaler EU-domstolen at tretrinnsvurderingen for det første innebærer at en fare må identifiseres. Det må altså foreligge et fenomen som kan ha en mulig skadelig virkning på miljøet, dyre- eller folkehelsen. For det andre må det foretas en vurdering av risikoen fenomenet kan medføre for folkehelsen og miljøet – en risikovurdering. De to første trinnene samsvarer derfor med det som fremgår av Queisser Pharma. Dersom den identifiserte risikoen overstiger terskelen for hva som anses som et akseptabelt risikonivå, må risikoen for det tredje håndteres ved passende forebyggende tiltak.(4) Ibid. Siden sakene viser til samme vurdering og sakene gjelder vern av folkehelse og dyrehelse, tyder dette på at det ikke er noen forskjeller i tilnærmingen på disse rettsområdene.
Det henvises også til disse avgjørelsene i Nordsjø Fjordbruk. EFTA-domstolen viser imidlertid bare til risikovurderingen, og ikke til tretrinnsvurderingen. Det er uklart om EFTA-domstolen mener at de samme kravene ikke gjelder for de to sakstypene. Det blir heller ikke kommentert hvorvidt det er av betydning om saken gjelder overprøving av Kommisjonens eller medlemsstaters anvendelse av prinsippet. EU-domstolen formulerer seg nettopp noe annerledes i de ulike sakstypene. Når EU-domstolen ikke er konsekvente, kan dette indikere at det er forskjeller.
Likevel fremgår det av sak E-3/00 Kelloggs at tiltakene som iverksettes må være basert på vitenskapelige bevis og at de må være proporsjonale, ikke-diskriminerende, transparente, og konsistente med lignende tiltak som allerede er iverksatt.(5) Se sak E-3/00 avsnitt 26. Saken er fulgt opp av EU-domstolen, deriblant i sak C-41/02. Kelloggs gjaldt et norsk forbud mot import til og markedsføring av cornflakes beriket med jern og vitaminer. Siden dette var framstilt og markedsført på lovlig måte i andre EØS-stater, var spørsmålet om Norge hadde gjennomført sine EØS-rettslige forpliktelser. Når det stilles krav til tiltakene, må det også foretas en overprøving av disse tiltakene. Dette er nettopp en prøving av risikohåndteringen. EU-domstolen har samme forståelse av risikohåndteringen i FMC og Bayer CropScience m.fl.(6) Se sak T-719/17 avsnitt 79 og sakene T-429/13 og T-451/13 avsnitt 126. Dette tyder på at de samme kravene gjelder, selv om EU-domstolen formulerer inngangen til vurderingene og kravene på ulike måter.
Videre viser Verdens dyrehelseorganisasjon (WOAH) sin manual om biosikkerhet for akvakulturanlegg paragraf 4.1.8 til en tretrinnsvurdering. Manualen kan være veiledende for hvordan risikoanalysen skal foretas og hvilke krav som stilles til vurderingene myndighetene må foreta. Derfor kan manualen være til støtte for at myndighetene må foreta en tretrinnsvurdering ved anvendelsen av føre-var-prinsippet.
Til tross for at EU-domstolen ikke er konsekvent i formuleringene sine, synes altså vurderingene i realiteten å innebære det samme. Etter dette legges det til grunn at anvendelsen av føre-var-prinsippet på dyrehelseområdet består av en tretrinnsvurdering, hvor det for hver vurdering stilles rettslige krav.
Dersom nasjonal myndighetsutøvelse skal være i tråd med dyrehelseforordningen, må altså myndighetene ved anvendelsen av føre-var-prinsippet foreta tretrinnsvurderingen og oppfylle kravene som stilles til denne. Det innebærer, som vist, at myndighetene først må identifisere en fare. EU-domstolen understreker at dette steget normalt ikke krever noen nærmere forklaring.(7)Se sak T-719/17 avsnitt 64. Ved vurderingen av risikoen, tas det naturligvis utgangspunkt i et fenomen eller en aktivitet som kan ha negative følger for miljøet eller dyre- eller folkehelsen. På dyrehelseområdet er det særlig dyresykdommer, herunder spredning av dyresykdommer, som kan utgjøre en potensiell fare.
Deretter må det foretas en omfattende risikovurdering. Avhengig av utfallet av risikovurderingen må det så vurderes om og hvilke tiltak som skal iverksettes for å håndtere risikoen. I det følgende vil derfor kravene som stilles til de to siste trinnene – risikovurderingen og risikohåndteringen – ved myndighetenes anvendelse av føre-var-prinsippet innenfor dyrehelsesektoren gjennomgås.