3.3 Risikovurderingen på dyrehelseområdet
3.3.1 Innledende
Spørsmålet her er hvilke krav dyrehelseforordningen stiller til risikovurderingen. Risikovurderingen blir av EFTA-domstolen i Nordsjø Fjordbruk beskrevet som en vitenskapelig prosess som, så langt det er mulig, består i en identifisering og en beskrivelse av en fare, en vurdering av eksponeringen og en beskrivelse av risikoen.(1) Se sak E-8/24 avsnitt 35. Denne forståelsen av risikovurderingen fremgår også av EUs kommisjonsmelding om føre-var-prinsippet punkt 5.1.2. Det skilles altså mellom fare og risiko. Mens fare knytter seg til kilden til det som kan utgjøre negative virkninger, knytter risiko seg til «sannsynligheten for mulige negative konsekvenser som ikke har oppstått på vurderingstidspunktet, men som kan oppstå i fremtiden».(2) Se sak E-8/24 avsnitt 55.
EFTA-domstolen tar ikke stilling til hva de ulike komponentene i risikovurderingen innebærer. Det samme gjelder kravene om at risikovurderingen må bygge på tilgjengelige vitenskapelige bevis og være utført på en objektiv, uavhengig og åpen måte. Dermed er det noe uklart om og eventuelt hvordan risikovurderingen skal overprøves. Det kan derfor være hensiktsmessig å se til andre rettskilder for å forstå hva som ligger i kravene som stilles til risikovurderingen.
EU-domstolen har i ugyldighetssøksmål beskrevet risikovurderingen som en todelt vurdering. Først må det foretas en vitenskapelig vurdering, som beskrevet ovenfor. Deretter må det fastsettes en terskel for hva som utgjør en akseptabel og uakseptabel risiko.(3) Se sak T-257/07 avsnitt 70 og sakene T-429/13 og T-451/13 avsnitt 112. I saker hvor EU-domstolen vurderer nasjonal myndighetsutøvelse, herunder sakene C-282/15, C-236/01 og C-333/08, er ikke denne formuleringen gjentatt. Dette gjelder særlig fastsettelsen av ønsket risikonivå.
Det er imidlertid klart at en vurdering av om tiltak etter en risikovurdering bør iverksettes eller ikke krever at det fastsettes en terskel for akseptabel og uakseptabel risiko. Denne vurderingen innebærer nemlig at myndighetene må bestemme hvor terskelen skal settes. Derfor er det nærliggende at risikovurderingen må inneholde disse to stegene også der nasjonale myndigheter anvender føre-var-prinsippet.
Dette kan underbygges av Kelloggs-saken. EFTA-domstolen påpeker i avsnitt 25 at det i tilfeller med vitenskapelig usikkerhet og derfor fravær av harmoniserende regler, er opp til EØS-statene å bestemme hvilken grad av beskyttelse av folkehelsen de ønsker å sikre. Her kan det ifølge domstolen vises til føre-var-betraktninger. Myndighetene må altså vurdere hva som utgjør en akseptabel og uakseptabel risiko for negative innvirkninger i samfunnet. Uttalelsen illustrerer når føre-var-prinsippet kan være aktuelt for myndighetsutøvelsen, og at myndighetene må fastsette hva som er et akseptabelt risikonivå. I avsnitt 25 understrekes det likevel at «[t]hat measure of discretion must, however, be exercised subject to judicial review». Det er dermed grunn til å undersøke dette noe nærmere.
Derfor skal det i det følgende tas stilling til om og i så fall hvilke rettslige begrensninger det er ved i) den vitenskapelige vurderingen, og ii) fastsettelsen av terskelen for akseptabel og uakseptabel risiko, og iii) risikohåndteringen.
3.3.2 Hva innebærer den vitenskapelige vurderingen på dyrehelseområdet?
Ved den vitenskapelige vurderingen må den identifiserte faren som er gjenstand for risikovurderingen beskrives. Dette handler om å klargjøre virkningene forbundet med de forårsakende agensene eller aktivitetene. Agens forstås her som et legeme eller stoff som fremkaller en virkning.(4) Se Nilstun (2025). I EUs kommisjonsmelding om føre-var-prinsippet vedlegg III påpekes det at farens art og alvorlighet er vurderingsmomenter. Den aktuelle faren skal altså klarlegges for å fastsette et utgangspunkt for den videre risikovurderingen.
Siden det er særlig smittespredning av dyresykdommer som utgjør en fare etter dyrehelseforordningen, er det potensielle patogene organismer som må beskrives. Utgangspunktet for vurderingen kan da være hvilken art og alvorlighet den eller de aktuelle sykdommene innebærer for dyrene.
Etter faren er beskrevet, må det foretas en vurdering av eksponeringsrisikoen og karakterisering av risikoen – risikovurderingen. Hensikten er at selve risikoen skal fastsettes. Risikoen beskrives som «sannsynligheten for mulige negative konsekvenser som ikke har oppstått på vurderingstidspunktet, men som kan oppstå i fremtiden».(5) Se sak E-8/24 avsnitt 55. I dette ligger et krav om at både sannsynligheten for spredning av de patogene organismene og konsekvensene av slik spredning i den aktuelle situasjonen må fastsettes. Det innebærer at det må foretas en konkret vurdering hvor alle relevante forhold som kan påvirke sannsynligheten eller virkningene av en smittespredning må tas i betraktning. Deretter kan estimatet som fastsettes for disse kombineres for å gi et samlet estimat på risikoen. Slik sett legges det opp til en sammensatt vurdering.
Når det gjelder fastsettelsen av sannsynligheten for smittespredning, kan flere forhold være av betydning. For eksempel hvor ofte sykdommen forekommer. (6) Se EUs kommisjonsmelding om føre-var-prinsippet vedlegg III. I tillegg kan de patogene organismenes art være av betydning. Hvordan den aktuelle sykdommen smitter kan også påvirke sannsynligheten for smittespredning. Det samme gjelder dyrenes helse og ulike miljøforhold.
Videre må konsekvensene beskrives. Her må alvorlighetsgraden av potensielle virkninger som kan oppstå dersom faren inntreffer, vurderes.(7) Ibid. Det fremgår av EU-domstolens praksis at det kan være nødvendig å se virkningene i et større bilde og vurdere ringvirkninger. For eksempel uttaler EU-domstolen i sak C-192/01 avsnitt 50 at:
«In assessing the risk in question, it is not only the particular effects of the marketing of an individual product containing a definite quantity of nutrients which are relevant. It could be appropriate to take into consideration the cumulative effect of the presence on the market of several sources, natural or artificial, of a particular nutrient and of the possible existence in the future of additional sources which can reasonably be foreseen […] ».
Uttalelsen indikerer at det ikke er tilstrekkelig å vurdere én kilde til et næringsstoff, men også andre eksisterende og fremtidige kilder til samme næringsstoffer. Kumulative effekter skal altså vurderes. Dette kan ha sammenheng med at føre-var-prinsippet er aktuelt der det hefter vitenskapelig usikkerhet og det kan være tale om langsiktige virkninger. Selv om uttalelsen kommer fra et ugyldighetssøksmål, viser uttalelsen at sekundære og indirekte konsekvenser kan få betydning for risikovurderingen. Det er ikke noe som tyder på at dette bør stille seg annerledes hvor medlemsstatene foretar risikovurderingen.
Etter konsekvensene er beskrevet, må det foretas en sammensatt vurdering av sannsynligheten for faren og konsekvensene av at den utspiller seg. Dette for å fastsette et estimat på risikoen. At det stilles et slikt krav, kan begrunnes med at stor sannsynlighet for smitteutbrudd, for eksempel, vil være av mindre betydning hvis konsekvensene er minimale, sammenliknet med tilfeller hvor konsekvensene er omfattende.
Samlet sett er det tydelig at risikovurderingen krever faglig kunnskap. Vurderingen kan derfor knyttes til kravet om at risikovurderingen må basere seg på vitenskapelig tilgjengelige bevis, som innebærer at den ikke kan bygge på rent hypotetiske antakelser.(8) Se sak E-8/24 avsnitt 35. Risikovurderingen må altså ha et vitenskapelig grunnlag og være basert på faktisk kunnskap. Å vise til at noe kan skje er ikke tilstrekkelig hvis det ikke er noe vitenskapelig støtte for at dette er en realistisk mulighet.
Selv om det ikke kreves at vitenskapen er endelig eller at det er mye kunnskap på området, påpeker EU-domstolen at den tilgjengelige kunnskapen må kunne gi myndighetene tilstrekkelig pålitelig og overbevisende informasjon, slik at det er mulig å forstå konsekvensene av spørsmålet som er reist.(9) Se sak T-745/20 avsnitt 119. Dette kommer tydelig frem i ugyldighetssøksmål. Likevel gjelder dette forståelsen av kravet om at risikovurderingen må bygge på vitenskapelig tilgjengelige bevis – et krav nasjonale myndigheter også må følge. Uttalelsen kan også illustrere at kravet skal sikre at beslutningstakerne – i den grad det er mulig – skal ha full kjennskap til de faktiske forholdene som er av betydning for saken. Dette hensynet gjør seg gjeldende uavhengig av typetilfelle.
Risikovurderingen må videre utføres på en «uavhengig, objektiv og åpen måte».(10) Se sak E-8/24 avsnitt 35. Det betyr at vurderingene må foretas av sakkyndige uten ekstern påvirkning. Slike krav til prosessen og beslutningsgrunnlaget kan bidra til at beslutningene får et bedre informasjonsgrunnlag, og derfor føre til velbegrunnede avgjørelser som er mer pålitelige og relevante. Dermed kan dette sikre tillit til at tiltakene er rettferdiggjort, og at private aktører ikke pålegges urimelige eller vilkårlige restriksjoner eller tiltak.
3.3.3 Fastsettelsen av terskelen for uakseptabel risiko i dyrehelsesektoren
Når et estimat for hvilken risiko som foreligger er klargjort, må myndighetene fastsette en terskel for akseptabel og uakseptable risiko. I dette ligger at myndighetene må vurdere om risikoen i det konkrete tilfelle overstiger terskelen for akseptabel risiko, slik at det må vurderes om tiltak skal iverksettes. EU-domstolen har i flere saker understreket at statene her har en skjønnsmargin.(11) Se sak E-3/00 avsnitt 25. En uakseptabel risiko i en EØS-stat kan altså være en akseptabel risiko i en annen EØS-stat.
Skjønnsmarginen myndighetene nyter på området kan begrunnes i at risikovurderingen er foretatt på et område hvor det hefter vitenskapelig usikkerhet. En slik usikkerhet kan gjøre det vanskelig å operere med et krav om sannsynlighetsovervekt. EU-retten viser blant annet til at terskelen ikke kan settes ved null risiko eller at vurderingene kan basere seg på rent hypotetiske antakelser.(12) Se EUs kommisjonsmelding om føre-var-prinsippet punkt 6.3.1 og sak C-333/08 avsnitt 91. Derfor synes det ikke å gjelde et krav om sannsynlighetsovervekt for at tiltak skal kunne rettferdiggjøres i føre-var-prinsippet. Dette fremkommer også av NOU 2004: 28 side 191–193. Her formuleres det slik: «Prinsippet kan berettige at det legges vekt på om tiltak betyr en risiko for miljøskade, selv om det ikke kan konstateres sannsynlighetsovervekt for at slik skade vil inntre».
Det at myndighetene ikke kan bygge på «null risiko», og slik sett at det kan settes en grense for hva som kan utgjøre en uakseptabel risiko, har nær tilknytning til vurderingen av om og når tiltak kan iverksettes, samt om tiltakene er proporsjonale. Dette underbygges av EUs kommisjonsmelding om føre-var-prinsippet, hvor det fremgår at:
«The measures envisaged must make it possible to achieve the appropriate level of protection. Measures based on the precautionary principle must not be disproportionate to the desired level of protection and must not aim at zero risk, something which rarely exists. However, in certain cases, an incomplete assessment of the risk may considerably limit the number of options available to the risk managers».(13) Se punkt 6.3.1.
Derfor kommer oppgaven nærmere inn på hva som ligger i kravet om at myndighetene ikke kan basere seg på null risiko i delkapittel 3.4 om risikohåndteringen.
Siden myndighetene har et skjønnsrom, er adgangen domstolene har til å overprøve hva det ønskede risikonivået settes til i den enkelte stat begrenset. Samtidig indikerer EU-retten at myndighetene må foreta en vurdering av alle relevante forhold i fastsettelsen av akseptabel og uakseptabel risiko i det konkrete tilfelle. Her kan en rekke vurderingsmomenter være relevant. I sak T-257/07 vises det til vurderingsmomenter som alvorligheten av konsekvensene, omfanget av mulige skadevirkninger, muligheten for langvarig eller reversible virkninger eller forsinkede virkninger.(14) Nærmere om dommen i delkapittel 2.3. Se avsnitt 80. Basert på dette må myndighetene danne en konkret oppfatning av risikoen som foreligger, og fastsette terskelen for akseptabelt og uakseptabelt risikonivå.(15) Ibid.
Selv om saken gjelder ugyldighetssøksmål, illustrerer uttalelsen at vurderingene som føre-var-prinsippet krever må være konkrete. Dette fremkommer også i andre saker, herunder Nordsjø Fjordbruk. De aktuelle vurderingsmomentene som nevnes, er forhold som også kan indikere hvilke konsekvenser en aktivitet eller et fenomen kan ha. Det kan derfor argumenteres for at disse vurderingsmomentene bør tas i betraktning når EØS-statene iverksetter tiltak basert på føre-var-prinsippet, da dette kan sikre et velinformert beslutningsgrunnlag. EU-domstolen har i forbindelse med risikovurderingen nettopp uttrykt at beslutningsgrunnlaget, så langt som mulig i lys av den tilgjengelige vitenskapelige kunnskapen, bør ta hensyn til alle relevante forhold.
Etter dette må myndighetene vise at de har vurdert alle relevante forhold for å fastslå om risikoen i konkrete tilfellet overstiger terskelen for akseptabelt risikonivå. Dersom myndighetene finner at risikovurderingen tilsier at en aktivitet eller en agens overstiger terskelen for hva som utgjør et akseptabelt risikonivå i samfunnet, må myndighetene håndtere risikoen. I det følgende skal det redegjøres for kravene EU-retten stiller til risikohåndteringen.