3.4 Risikohåndteringen på dyrehelseområdet
Risikohåndtering handler om at myndighetene må vurdere om de skal iverksette forebyggende tiltak eller begrense visse aktiviteter. Matlovforordningens fortale angir at de vitenskapelige vurderingene ikke nødvendigvis inneholder all den informasjonen som en risikohåndteringsbeslutning bør baseres på.(1) Se matlovforordningens fortale punkt 19. I punkt 19 fremgår det at risikohåndteringen også krever en vurdering av andre hensyn og faktorer, som økonomiske, samfunnsmessige, tradisjonelle, etiske eller miljømessige forhold, samt kontrollmuligheter. Dermed kan denne delen av risikoanalysen innebære en mer helhetlig vurdering av situasjonen.
EU-domstolen gir uttrykk for at de kravene som stilles til risikohåndteringen er gjenstand for overprøving. EU-retten viser ved EU-domstolens praksis og EUs kommisjonsmelding om føre-var-prinsippet at tiltakene som iverksettes må være midlertidige, forholdsmessig, ikke-diskriminerende, transparente og i samsvar med lignende tiltak som allerede er iverksatt.(2) Se sak E-3/00 avsnitt 26. Noen av disse synes å komme indirekte til uttrykk i norsk lovgivning.(3) Se bl.a. matloven § 23 om at tiltak må være «nødvendig». Etter forarbeidene innebærer dette at tiltaket må være forholdsmessig, jf. Ot.prp. nr. 100 (2002-2003) side 157.
Også ved risikohåndteringen har myndighetene imidlertid et skjønn. EU-domstolen understreker at risikovurderingene kan være preget av stor usikkerhet, noe som kan få betydning for proporsjonalitetsvurderingen.(4) Se sak C-333/08 avsnitt 91. Det må altså tas hensyn til medlemsstatenes skjønnsrom ved overprøvingen av risikohåndteringen.(5) Se også delkapittel 2.3.
Kravet om at tiltakene må være midlertidige fremgår også av dyrehelseforordningens fortale punkt 14 og matlovforordningen artikkel 7 første ledd. I sak C-601/11 uttalte EU-domstolen at kravet innebærer at ny vitenskapelig kunnskap kan gjøre at tiltak som bygger på føre-var-betraktninger må vurderes på nytt.(6) Se sak C-601/11 avsnitt 110. Ny vitenskapelig kunnskap kan endre oppfatningen av hvilken risiko som foreligger, og dermed hva som utgjør en akseptabel og uakseptabel risiko for samfunnet. Selv om dette er et ugyldighetssøksmål, gjelder det forståelsen av matlovforordningen artikkel 7, og kan derfor ha noe overføringsverdi.
Dette er også en nærliggende forståelse av «midlertidig» i relasjon til føre-var-prinsippet, ettersom risikovurderingen skal bygge på «tilgjengelige vitenskapelige bevis». Hvis det kommer ny kunnskap på et område, kan ikke tiltak som ikke tar denne kunnskapen i betraktning uten videre sies å bygge på «tilgjengelige vitenskapelige bevis». Dersom det for eksempel kommer ny kunnskap om dyresykdommer, eller nye metoder å bekjempe dem på, kan det få betydning for rekkevidden av føre-var-prinsippet, eksempelvis ved at tiltak som tidligere ble ansett proporsjonale, ikke lenger er det.
Videre stilles det et krav om proporsjonalitet – et krav som gjelder i flere sammenhenger i EU-retten.(7) Se TEUV artikkel 5 nr. 4 og Arnesen m.fl. (2022) side 123. Proporsjonalitetsprinsippet innebærer et krav om egnethet, nødvendighet og forholdsmessighet i snever forstand, som er en avveining av hensynene som begrunner tiltaket sett opp mot de motstridende hensynene.(8) Se Arnesen m.fl. (2022) side 123-125.
Nødvendighetsvurderingen innebærer blant annet en vurdering av om det finnes mindre inngripende tiltak som kan oppnå samme formål. EU-domstolen formulerer dette slik «[…] they must be proportional to the objective thus pursued, which could not have been attained by measures which are less restrictive […]».(9) Se sak C-333/08 avsnitt 90. EUs kommisjonsmelding indikerer at et totalforbud ikke alltid er proporsjonalt, men kan være det i noen tilfeller, spesielt hvis det er den eneste mulige responsen på en potensiell risiko.(10) Se EUs kommisjonsmelding om føre-var-prinsippet punkt 6.3.1. Dette kan ha sammenheng med at den vitenskapelige usikkerheten på føre-var-prinsippets område kan vanskeliggjøre vurderingen av om alternative tiltak er like effektive. Derfor kan det tenkes at omfattende tiltak, slik som totalforbud, lettere aksepteres på føre-var-prinsippets område. Den vitenskapelige usikkerheten gjør nettopp at myndighetene har et vidt skjønn i hvilke tiltak som skal iverksettes.
Når det gjelder formålet med tiltakene, understrekes det i EUs kommisjonsmelding at tiltaket ikke kan sikte mot null risiko.(11) Se EUs kommisjonsmelding om føre-var-prinsippet punkt 6.3.1 og delkapittel 3.3.3. Tiltak skal altså ikke iverksettes med sikte på å hindre enhver risiko. Dette presiseres også av EU-domstolen i sak T-257/07. Her uttales det at «institutions may not take a purely hypothetical approach to risk and may not base their decisions on a ‘zero risk’».(12) Se avsnitt 79. Selv om saken er et ugyldighetssøksmål, synes EFTA-domstolen i Kelloggs å legge til grunn at føre-var-prinsippet som klar hovedregel ikke gir myndighetene adgang til å treffe beslutninger med mål om null risiko.(13) Se avsnitt 32.
Dette kravet kan forstås slik at føre-var-prinsippet ikke skal fungere som en helgardering. Det setter altså et krav om at det må være en viss risiko for at faren vil inntreffe. Slik sett kan en forutsetning for at tiltaket er proporsjonalt normalt innebære et krav om at risikonivået må være over en viss terskel. Myndighetene står dermed ikke nødvendigvis helt fritt til å iverksette tiltak basert på føre-var-prinsippet for generelle risikoer som alltid er til stede i samfunnet.
Når det gjelder forholdsmessighet i snever forstand, innebærer dette normalt en konkret avveining av de interessene som gjør seg gjeldende i den enkelte saken.(14) Se Arnesen m.fl. (2022) side 124-125. På dyrehelseområdet kan dette være behovet for å ivareta dyrenes velferd sett opp mot for eksempel økonomiske hensyn. Ved vurderingen må det tas i betraktning at tiltakene er iverksatt med bakgrunn i føre-var-prinsippet. Tiltak iverksettes da fordi det hefter usikkerhet i hva faren og konsekvensene av at den utspiller seg kan innebære.(15) Se sak C-128/22 avsnitt 90. Det må også bemerkes at EU-domstolen har påpekt at føre-var-prinsippet innebærer at hensynet til å verne miljøet, folke- eller dyrehelsen kan få forrang over økonomiske hensyn.(16) Se sakene T-429/13 og T-451/13 avsnitt 109.
Videre fremgår det at risikohåndteringen ikke må være diskriminerende og må være i samsvar med lignende tiltak som allerede er iverksatt. Dette innebærer at sammenlignbare situasjoner ikke skal behandles ulikt, og forskjellige situasjoner ikke nødvendigvis skal behandles likt uten saklig grunn. I tillegg må tiltakene fremstå konsistente, noe som kan begrunnes med at tiltak ikke skal fremstå vilkårlige.
Samlet viser kapittelet at myndighetene ved anvendelsen av føre-var-prinsippet må: i) identifisere og beskrive en fare som kan ha negative innvirkninger på dyrehelsen; ii) foreta en konkret risikovurdering, hvor sannsynligheten for at faren inntreffer og konsekvensene som kan oppstå ved at faren inntreffer blir klargjort; og iii) dersom myndighetene finner at risikoen som foreligger overstiger et akseptabelt risikonivå i samfunnet, vurdere om og i så fall hvilke tiltak som skal vurderes. I det følgende skal det vurderes hvordan denne tretrinnsprosessen er for tilfelle ved flytting av fisk innenfor landegrensene.