1.1 Tema og problemstilling
Temaet for oppgaven er føre-var-prinsippets rettslige betydning i myndighetsutøvelsen ved håndtering av fiskesykdommer i oppdrettsnæringen etter dyrehelseforordningen.(1) Konsolidert forordning 2016/429/EU (dyrehelseforordningen). Dyrehelseforordningen setter rammene for forebygging og bekjempelse av smittsomme dyresykdommer, jf. blant annet forordningens artikkel 1. For å redusere antall sykdomsutbrudd, sikter dyrehelseforordningen på å styrke det forebyggende arbeidet, for eksempel gjennom bedre biosikkerhetstiltak.(2) Se Prop. 76 S (2020-2021) side 7. Den bygger altså på en risikobasert tilnærming og har som hensikt å forbedre dyrehelsen.
Dyrehelseforordningen retter seg mot flere pliktsubjekter, og har et system med klart definerte ansvarsområder, blant annet for næringsaktører og nasjonale myndigheter.(3) Se bl.a. artikkel 10 nr. 1 for driftsansvarlige. Når det gjelder nasjonale myndigheter, stiller dyrehelseforordningen eksempelvis krav til overvåkning, registrering og godkjenning.(4) Se bl.a. artikkel 26, 173, 177, 181 og 182.
Videre opererer dyrehelseforordningen med en kategorisering av listeførte sykdommer som kommer til uttrykk i kategoriseringsforordningen.(5) Forordning 2018/1882/EU [kategoriseringsforordningen]. Listeførte sykdommer er «oppført på listen i samsvar med artikkel 5 nr. 1», jf. dyrehelseforordningen artikkel 4 nr. 18. Etter dyrehelseforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b gjelder de sykdomsspesifikke regler for forebygging og bekjempelse av sykdommer for de listeførte sykdommene. Det skilles mellom kategori A-, B-, C-, D- og E-sykdommer.(6) Se kategoriseringsforordningens vedlegg. Infeksiøs lakseanemi (ILA) er listeført som en kategori C-sykdom, slik at dyrehelseforordningens sykdomsspesifikke regler får betydning for oppdrettsnæringen.(7) Nærmere om dette i delkapittel 4.2.1.
Selv om en sykdom ikke er listeført i dyrehelseforordningen, kan sykdommer listeføres i nasjonal rett som kategori F-sykdom. Dyrehelseforordningens fortale punkt 149 angir at medlemsstater kan ha behov for å treffe nasjonale tiltak for andre sykdommer enn de som er listeførte i dyrehelseforordningen. At en sykdom listeføres på nasjonalt nivå, innebærer ikke at sykdommen ikke er alvorlig, men at sykdommen for eksempel ikke utgjør samme problem i EU som på nasjonalt nivå.(8) Se Mattilsynet (2024) om listeføring. Dette viser at dyrehelseregelverket i EØS-retten er fleksibelt, ettersom situasjonene kan variere fra land til land.
Fleksibiliteten til dyrehelseforordningen kommer også til uttrykk i sak E-8/24 Nordsjø Fjordbruk. Saken gjaldt spørsmålet om forflytning av fisk innenfor landegrensene i Norge. I saken klargjør EFTA-domstolen at dyrehelseforordningen ikke er til hinder for at nasjonale myndigheter kan iverksette strengere eller ytterligere tiltak av hensyn til dyrehelsen, så lenge tiltakene er innenfor dyrehelseforordningens rammer. Det innebærer at nasjonale myndigheter har et handlingsrom, og kan få en mer vidtgående kompetanse i nasjonal rett enn dyrehelseforordningen gir uttrykk for.
I Norge er Mattilsynet den nasjonale tilsynsmyndigheten, og har ansvar for å føre kontroll og sørge for at oppdrettsnæringen drives i samsvar med gjeldende lover og forskrifter innenfor dyrehelseområdet.(9) Se matloven § 23, Meld. St. 8 (2024-2025) side 27 og forordning 2017/625/EU. Det offentlige skal ivareta både miljøet og dyrenes velferd, jf. blant annet naturmangfoldloven og dyrevelferdsloven.(10) Lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven), lov 19. juni 2009 nr. 97 om dyrevelferd (dyrevelferdsloven). Dette kommer også til uttrykk i EU-retten, gjennom blant annet TEUV artikkel 191 nr. 1, EØS-avtalen artikkel 73 og dyrehelseforordningen.(11) Traktaten om den europeiske unions virkemåte (TEUV), Avtale om det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS-avtalen).
Et sentralt spørsmål i denne sammenhengen er hvor langt Mattilsynets myndighet rekker når det gjelder å iverksette tiltak for å forebygge spredning av fiskesykdommer, slik som ILA. Det er ofte knyttet usikkerhet til sykdomsutbrudd og smittespredning i oppdrettsnæringen. Her kan derfor føre-var-prinsippet komme inn som en mulig rettslig norm og vurdering som kan gi grunnlag for tidlig inngripen. Føre-var-prinsippet åpner for at myndighetene kan handle proaktivt i møte med potensielle farer før de utspiller seg, ved at prinsippet fungerer som en argumentasjonskilde i skjønnsutøvelsen.(12) Se bl.a. sak C-333/08 avsnitt 91. Nærmere om dette i delkapittel 2.1. Bakgrunnen er blant annet at menneskelige aktiviteter kan føre til miljøskader eller skader eller lidelser på dyr.
Slike forebyggende tiltak kan komme i konflikt med økonomiske hensyn og akvakulturnæringens behov for fleksibel drift. Oppdrettsnæringen forvalter betydelige økonomiske ressurser og bidrar til verdiskapning, sysselsetting og bosetting i distrikter i Norge. Derfor er det i samfunnets interesse at oppdrettsvirksomheten drives på en økonomisk lønnsom måte som bidrar til næringens videre utvikling. Dette gjør rekkevidden av føre-var-prinsippet til et interessant spørsmål.
Det er nettopp rekkevidden av føre-var-prinsippet ved myndighetsutøvelsen oppgaven skal handle om. Oppgaven skal undersøke hvordan Mattilsynet skal anvende føre-var-prinsippet ved håndteringen av fiskesykdommer etter dyrehelseforordningen. Problemstillingen knytter seg særlig til føre-var-prinsippets betydning i spørsmålet om flytting av fisk mellom akvakulturanlegg i sjø innenfor landegrensene som et tiltak for å forebygge fiskesykdommer.