MarIus

3.3.1 Planen må effektivt beskytte det marine miljø

Utforsknings- eller utvinningsplanen må sikre effektiv beskyttelse av det marine miljø for at LTC kan anbefale den videre til Rådet. Interessene som beskyttes under ordlyden er det marine miljø, som er gitt en vid definisjon i Koden.^{(6) Regulations for Exploration of Nodules, Sulphides, Ferromanganese crusts regulation 1(3)(d)} Hva som utgjør det marine miljø sammenfaller med definisjonen etter UNCLOS redegjort for i 2.1. Planen skal både beskytte og bevare^{(7) I Draft Exploitation Regulation er ordet «preservation» fjernet, se reg. 13(4) e.} det marine miljø. Dette tilsier at planen må beskytte mot skadelig effekter av havbunnsmineralaktivitet, men også påse at det marine miljø bærekraftig forvaltes så lenge det drives havbunnsmineralaktivitet i Området. Betegnelsen «effective protection and preservation» er ikke definert i ISAs regelverk, og heller ikke i UNCLOS. Koden bestemmer at vurderingen av om planen gir effektiv beskyttelse skal gjøres «in accordance with the requirements set forth in these Regulations and its procedures»^{(8) Regulations for Exploration of Nodules, Sulphides, Ferromanganese crusts reg 23 (4)}. At vurderingen skal gjøres «in accordance» med regelverket tilsier at prinsipper fastsatt i Koden også inngår som en del av vurderingen. Dette gjelder for eksempel prinsippet føre-var, «best environmental practices», og «best available scientific and technical information».^{(9) Regulations for Exploration of Nodules, Sulphides, Ferromanganese crusts regulation regulation 33}

Ordet «effective» stiller krav til kvaliteten av beskyttelsen og bevaringen. Det holder dermed ikke at planen forsøker å beskytte det marine miljø, beskyttelsen må være effektiv for at LTC skal kunne anbefale planen. At noe er «effektivt» betyr at det som søkes oppnådd faktisk får den ønskede effekten, og i det ligger et krav om egnethet, fordi LTC aldri med sikkerhet kan vite om planen faktisk vil oppnå målsetningen. Dette åpner for en viss grad av skjønn.

Frasen beskyttelse og bevaring av marinmiljøet brukes også gjennomgående i UNCLOS del XII. I del XII er frasen «protect and preserve» tolket som en utvidelse av forpliktelsen utover å forhindre fremtidig skade, til også å inkludere krav om aktive tiltak for å opprettholde eller forbedre tilstanden til marinmiljøet.^{(10) Czybulka (2017) s. 1286} I Området er imidlertid ISAs mandat begrenset til menneskelig havbunnsrelatert aktivitet, slik det ble redegjort for i 2.2. Ettersom uttrykk i Koden skal leses i lys av UNCLOS,^{(11) Se punkt 1.3.2 og Regulations for Exploration of Nodules, Sulphides, Ferromanganese crusts regel 1 (2)} kan kriteriet om effektiv beskyttelse og bevaring forstås som at planen må opprettholde eller forbedre tilstanden i miljøet. Denne tolkningen må samtidig modereres med hensyn til formålet om at ISA skal fremme havbunnsmineralaktivitet i Området.^{(12) UNCLOS vedlegg III artikkel 2 (1)} Kriteriet effektiv beskyttelse kan derfor ikke tolkes som at enhver fare for skade avskjærer LTC fra å anbefale en plan.

UNCLOS artikkel 145, som knesetter ISAs plikt til å beskytte det marine miljø mot havbunnsmineralaktivitet i Området, stiller også krav om «effective protection». Etter artikkel 145 skal ISA utforme et regelverk og iverksette ytterligere tiltak for å oppnå målsetningen om effektiv beskyttelse. Mye tyder derfor på at å gi LTC en plikt til å vurdere om en søknad vil gi effektiv beskyttelse, er et tiltak for å gjennomføre ISAs plikt etter artikkel 145. Ut over dette gir ikke konvensjonen nærmere svar på hva som ligger i «effective protection and preservation». Hvilken betydning artikkel 145 får for Rådets vurdering av en søknad vil bli undersøkt i 3.4.

Konklusjonen er at kriteriet effektiv beskyttelse av det marine miljø betyr at planen må være egnet til å hindre skade og opprettholde den fysiske, kjemiske, geologiske eller biologiske kvaliteten i havet og sjøer, deres økosystemer, luftrommet over vannet, samt havbunnen og grunnen under denne. Hva som utgjør en egnet nok plan er i stor grad opp til LTCs skjønn, når det ikke er etablert prosedyrer eller retningslinjer for vurderingen.^{(13) I det reviderte utkastet til utvinningsregelverket fra november 2024, er det lagt til nærmere detaljer om hva som ligger i «effective protection». Det betyr for eksempel at planen må vise at den kan overholde fastsatte miljømål og standarder i henhold til den samlede belastningen, og gi «full effect» til føre-var-prinsippet «as appropriate». Se regulation 13}

3.3.2 Har LTC adgang til å stanse søknader for videre behandling?

Koden oppstiller en plikt for LTC til å handle der det ikke er mulig å forhindre «serious harmful effects on vulnerable marine ecosystems».:

(…) if it is determined that certain proposed exploration activities would have serious harmful effects on vulnerable marine ecosystems, those activities are managed to prevent such effects or not authorized to proceed.^{(14) Regulations for Exploration of Sulphides og Ferromanganese crusts regulation 33(4), Nodules regulation 31(4). Denne delen av bestemmelsen er ikke videreført i Draft Exploitation Regulation.} [min kursivering]

Ordene «not athorized to proceed» kan tolkes på to ulike måter: (i) I sammenheng med at LTC etter Koden^{(15) Regulations for Exploration of Nodules, Sulphides, Ferromanganese crusts regulation 23} og UNCLOS artikkel 165 kun gir LTC myndighet til å gi anbefalinger som sendes videre til Rådet, kan «not authorized to proceed» forstås som at LTC har en plikt til å ikke anbefale søknaden. (ii) På en annen side er ordlyden en annen enn «recommend», og har en endelig tone. Frasen tatt på ordet, kan virke å gi LTC myndighet til å nekte videre behandling av søknaden, dersom utforskningsaktiviteten vil ha «serious harmful effects to vulnerable ecosystems». Spørsmålet er om bestemmelsen gir LTC myndighet og plikt til å avvise en søknad for videre behandling, eller om den kun gir en plikt til å ikke anbefale Rådet å gi tillatelse.

Den naturlige språklig forståelsen av ordlyden trekker i retning av at en søknad må stoppes for videre behandling dersom LTC kommer frem til at en plan «would have serious harmful effects». Reglene lest i sammenheng trekker også i samme retning, ettersom det andre steder i regelverket er brukt ordet «recommend». På en annen side kan en myndighet for LTC til å stoppe en søknad rokke ved maktfordelingen mellom LTC og Rådet, slik det er etablert i UNCLOS og forutsatt i Koden. Likevel er ordlyden i utforskningsregelverket vedtatt av ISA selv, som på sin side også har en plikt til å avvise områder dersom «substantial evidence indicates the risk of serious harm to the marine environment» jf. UNCLOS artikkel 162(2)(x). At LTC gis en adgang til å stoppe en søknad for videre behandling kan derfor ses på som en gjennomføring av plikten etter UNCLOS artikkel 162(2)(x), og ISAs overordnede plikt til å «ensure effective protection of the marine environment» jf. UNCLOS artikkel 145.

I den sammenheng, er det også relevant at terskelen for når Rådet får en plikt til å avvise områder etter artikkel 162(2)(x) er lavere enn for den terskelen som følger av LTCs plikt.^{(16) Se mer om dette i punkt 3.3.2} Terskelen er lavere fordi 162(2)(x) retter seg til det marine miljø som sådan, og der «substantial evidence indicates the risk», mens plikten for LTC kun omfatter «vulnerable ecosystems», og gjelder når det er fastsatt at aktiviteten «would have» slik effekt. Når terskelen er høyere for LTC, rokker det i mindre grad med maktfordelingen mellom dem.

Ut ifra den alminnelige forståelsen av ordlyden, lest i sammenheng med regelverket ellers, og den konteksten UNCLOS setter, er min konklusjon at Koden (kun utforskningsregelverkene) oppstiller en adgang og plikt for LTC til å nekte videre behandling av en søknad dersom de kommer frem til at en utforskningsaktivitet «would have serious harmful effects on vulnerable marine ecosystems».

Det neste spørsmålet er når en virksomhet «would have serious harmful effects on vulnerable marine ecosystems». Objektet for vurderingen er «the proposed exploring activities».^{(17) Det er som sagt ikke oppstilt en tilsvarende plikt i Draft Exploitation Regulation} Det er dermed uten betydning for vurderingen av om utforskningsplanen skal avvises, om senere utvinningsaktivitet vil påføre alvorlig skadelige effekter på sårbare økosystemer. Når plikten til å stoppe en søknad for videre behandling gjelder avhenger av (i) når et økosystem er «vulnerable», og (ii) når utforskningsaktiviteten vil ha «serious harmful effects».

Hva som kan utgjøre «vulnerable marine ecosystems» er ikke definert i Koden. I internasjonal rett finnes det heller ingen enhetlig juridisk definisjon av hva et økosystem er. I The Convention on Biological Diversity (CBD) artikkel 2 er «biological diversity» forstått som levende organismer fra alle kilder, og omfatter mangfoldet innen arter, mellom arter og mellom økosystemer.

Ordet «vulnerable» tilsier at et økosystem må være sårbart for menneskelig påvirkning. The Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) har vedtatt et internasjonalt anerkjent kriteriesett for å identifisere «vulnerable marine ecosystems».^{(18) International Guidelines for the Management of deep-sea Fisheries in the High Seas, FAO (2009) nr. 14 og 15} Sårbarheten til et økosystem baserer seg i henhold til dette kriteriesettet på sannsynligheten for at en arts populasjon, samfunn, eller habitat vil endre seg substansielt, sannsynligheten for gjenopprettelse og hvor lang tid det eventuelt tar. Sårbarheten kan knytte seg til både de fysiske og de funksjonelle karakteristikkene til et økosystem. Vurderingen av sårbarheten må basere seg på den konkrete trusselen om skade, ettersom sårbarheten ofte er relativ til aktiviteten.

Et sårbart marint økosystem foreligger etter denne bakgrunnen når et økosystem, det vil si mangfoldet i et økosystem og mellom økosystemer, har egenskaper som gjør det særlig utsatt for menneskelig påvirkning, som for eksempel langsom gjenvekst, begrenset utbredelse, eller stor økologisk betydning.

Det neste spørsmålet er når et sårbart økosystem utsettes for alvorlig skadelige effekter. Koden definerer ikke «serious harmful effects», men de har derimot en definisjon på frasen «serious harm»:

«(…) any effect from activities in the Area on the marine environment which represents a significant adverse change in the marine environment determined according to the rules, regulations and procedures adopted by the Authority on the basis of internationally recognized standards and practices.”^{(19) Regulations for Exploration of Nodules, Sulphides, Ferromanganese crusts regulation 1 (f), Draft Exploitation Regulation s. 117}

Ettersom definisjonen angir at «serious harm» omfatter «any effects (…)», tilsier det at det ikke er noen reell forskjell mellom uttrykkene «serious harm» og «serious harmful effects». Dermed må «serious harm» i artikkel 162(2)(x) forstås på samme måte som «serious harmful effects». Vurderingen av når det foreligger «serious harm» etter UNCLOS artikkel 162(2)(x) behandles i punkt 3.4.2, og samme vurdering vil følgelig legges til grunn her for «serious harmful effects» ved LTCs plikt til å stanse en søknad.

Samtidig innebærer UNCLOS 162(2)(x) en plikt til å avvise en søknad der substansielle bevis indikerer en risiko, mens LTCs plikt til å avvise en søknad foreligger når noe «would have» slik effekt. Terskelen er i begge tilfeller knyttet til potensiale for fremtidig skade, men ordet «indicates» kan tilsi at terskelen for når Rådet må avvise en søknad er lavere enn for når LTC har en plikt til å stoppe en søknad. Det må med andre ord foreligge en større sannsynlighet for at fremtidsprognosen materialiserer seg for at LTC skal avvise en søknad basert på faren for alvorlig skade, enn dersom søknaden står for Rådet. I tilfeller der planen ikke når helt opp til terskelen, vil planen uansett ikke anbefales basert på effektiv-miljøbeskyttelses-kriteriet^{(20) Se punkt 3.3.1}, men det vil da være opp til Rådet å ta den endelige beslutningen.

LTC er til slutt nektet fra å anbefale en arbeidsplan dersom Rådet har avvist et område på bakgrunn av at «substantial evidence indicates the risk of serious harm to the marine environment.»^{(21) Regulations for Exploration of Nodules regel 21(6)(c), Sulphides regel 23(6)(c), Ferromanganese crusts regel 23(6)(c)}. Bestemmelsen oppstiller en materiell grense for LTC for når de må unnlate å gi anbefaling, men det er opp til Rådet å vurdere om et område skal avvises. Samtidig er LTC pålagt å komme med anbefalinger til Rådet om når slik avvisning bør skje.^{(22) jf. UNCLOS artikkel 165(2)(l)} Dette følges opp i Koden, som bestemmer at LTC skal etablere prosedyrer for vurderinger av om en aktivitet vil ha «serious harmful effects on vulnerable marine ecosystems».^{(23) Regulations for Exploration of Nodules og Sulphides regel 33(4), Ferromanganese crusts regel 31(4)} Prosedyrene skal ha grunnlag i «best available scientific and technical information». Det betyr i praksis at prosedyrene må endres i tråd med vitenskapelig og teknisk utvikling, og de er dermed dynamiske.

3.3.3 Den rettslige betydningen av LTCs anbefaling for Rådet

Rådets beslutning om å gi tillatelse til havbunnsmineralvirksomhet baserer seg på en anbefaling fra LTC. I tilfeller der LTC sender søknaden videre til Rådet, er det Rådet som foretar den endelige beslutningen om tillatelse til havbunnsmineralvirksomhet skal gis. Det reiser spørsmålet om i hvilken grad Rådet er bundet av LTCs anbefaling.

Rammer for Rådets vurdering av om tillatelse skal gis er detaljregulert i Koden, hvor Rådet i en vurdering av om de skal godkjenne en søknad «shall consider the reports and recommendations of [LTC]».^{(24) Regulations for Exploration of Nodules, Sulphides, Ferromanganese crusts Reg 24, Draft Exploitation Regulation regel 16} Rådet er dermed forpliktet til å vurdere rapportene og anbefalingene fra LTC, men bestemmelsene sier ingenting om hvorvidt Rådet kan fravike LTCs avgjørelse. At Rådet «shall consider», kan tyde på at de må ta stilling til hvorvidt en søknad bør godkjennes eller ikke. De kan med andre ord ikke automatisk følge LTCs råd, men må ta selvstendig stilling til hvorvidt søknad bør godkjennes.

At Rådet må vurdere LTCs anbefaling følger også av ISAs beslutning fra 2023, som kommenterte forholdet mellom LTC og Rådet.^{(25) ISBA/28/C/9 «(…) relating to the understanding and application of section 1, paragraph 15, of the annex to the Agreement relating to the Implementation of Part XI of the United Nations Convention on the Law of the Sea»} Der påpeker ISA at Rådet har en plikt (eng. «obligation») til å vurdere arbeidsplanen, men står fritt til å godkjenne denne.^{(26) Ibid. avsnitt 5} Rådet er dermed ikke formelt bundet av LTCs anbefaling. Hvilken adgang Rådet reelt sett har til å omgjøre en avgjørelse fra LTC følger av Rådets prosedyreregler. Både UNCLOS^{(27) UNCLOS. Art. 162(2)(j)(i)} og 1994-avtalen^{(28) 1994-avtalen Annex (3)(11)(a) og kodisert i ISA (1996) «Rules of Procedures of the Council of the International Seabed Authority» Rule 70} inneholder bestemmelser om Rådets prosedyrer ved vurdering av LTCs anbefaling. Begge regelsettene oppstiller to scenarier med ulike prosedyrer for Rådet: (i) Der LTC anbefaler en arbeidsplan for havbunnsmineralvirksomhet og (ii) der LTC ikke har anbefalt godkjennelse.

Der LTC har anbefalt godkjennelse skal Rådet i henhold til Rule 70 og 1994-avtalen sek 3 nr. 11(a) godkjenne denne, med mindre to tredjedels flertall er imot. Men etter UNCLOS artikkel 162 skal planen anbefales dersom det ikke foreligger en «specific objection». I så fall skal det søkes å oppnå «consensus», jf. artikkel 161 (8) bokstav e.^{(29) UNCLOS artikkel 161 (8) e): «consensus» means the absence of any formal objection (…) »} Hvis ikke det lykkes, skal planen godkjennes hvis ikke det er konsensus om å underkjenne planen. Det vil si at det til slutt kreves konsensus om å ikke godkjenne der LTC har anbefalt godkjenning, jf. UNCLOS artikkel 162(2) (i). Det oppstår derfor motstrid mellom prosedyrereglene som følger av 1994-avtalen og UNCLOS. Der UNCLOS krever konsensus om å ikke anbefale, mens 1994-avtalen krever 2/3 flertall.

Dersom LTC ikke anbefaler godkjennelse står Rådet fritt til å likevel gi anbefaling, men en slik avgjørelse er underlagt prosedyrereglene for «questions of substance», jf. Rule 70 og 1994-avtalen sek 3 nr. 11(a). Rule 58 bestemmer at «on questions of substance» kreves det «consensus». Konsensus er I UNCLOS artikkel 161 (8) e og Rule 59 definert som “absence of any formal objection”. Dersom LTC ikke har anbefalt en arbeidsplan, kreves det derfor at det ikke foreligger noen form for formell innvendig, for at Rådet skal kunne gå imot LTCs anbefaling om å ikke godkjenne. Etter UNCLOS artikkel 162(j)(ii) kan en negativ anbefaling av LTC likevel føre til godkjennelse der ¾ av medlemmene som er til stede stemmer for. Det er derfor motstrid i dette scenarioet også: Etter UNCLOS kreves det kun ¾ flertall for å omgjøre LTCs negative avgjørelse, mens 1994-avtalen krever konsensus, det vil si ingen formell innvending.

Motstriden løses av 1994-avtalen section 3. nr 8 og 16, der det fastslås at enkelte bestemmelser i UNCLOS ikke får anvendelse, og dette gjelder blant annet UNCLOS artikkel 162(2)(j). Ettersom UNCLOS artikkel 162 2(j) ikke gjelder, følger prosedyrereglene for Rådet av 1994-avtalen og ISAs regler: Rådet kan omgjøre en positiv anbefaling fra LTC ved 2/3 flertall, og en negativ anbefaling fra LTC dersom det ikke foreligger en formell innvending.

Fordi Rådet kan omgjøre en positiv og negativ avgjørelse fra LTC, oppstiller derfor ikke LTCs anbefaling en materiell skranke for om tillatelse kan gis. Samtidig er Rådet bundet av de overordnede miljøforpliktelsene i UNCLOS, og som er gjennomført i Koden. Disse bestemmer blant annet at ISA skal «ensure effective protection»^{(30) UNCLOS artikkel 145}, og at det ikke kan gis tillatelse til virksomhet der «substantial evidence indicates the risk of serious harm to the marine environmnet».^{(31) UNCLOS artikkel 162 (2)(x); se punkt 3.4.2} LTC skal vurdere om planen er egnet til å sikre «effektiv beskyttelse og bevaring av det marine miljø», se punkt 3.3.1. Dersom LTC, på bakgrunn av at planen ikke er egnet til å beskytte og bevare det marine miljø, velger å ikke anbefale virksomheten, vil Rådet selv stå i fare for å bryte sine forpliktelser etter UNCLOS dersom de omgjør LTCs anbefaling. Det kan derfor argumenteres for at Rådet, i det scenarioet at LTC har kommet frem til at planen ikke er egnet til å beskytte det marine miljøet, i praksis er bundet av LTCs avgjørelse. I neste del gis en nærmere beskrivelse av Rådets miljøforpliktelser ved vurdering av en søknad.