5.3 Isolerte kriterier for godkjennelse versus helhetsvurdering
Det norske tildelingssystemet legger opp til en prosess der miljøhensyn inngår som et pliktig og tungtveiende moment i en helhetsvurdering av om tillatelse skal gis til havbunnsmineralvirksomhet. Selv om Grl § 112 formelt sett oppstiller en materiell grense for om tillatelse kan gis, begrenser den i dag i liten grad forvaltningens adgang til å vektlegge andre hensyn. Dette skyldes primært at terskelen etter Grl. § 112 ikke er klart definert, og at den materielle grensen uansett virker å ligge høyt.(1) Se punkt 4.4 Analysen i kapittel 4 viser likevel at miljøhensynet skal tillegges betydelig vekt, men hvor tungt det skal veie i forhold til andre hensyn, er i utgangspunktet overlatt til forvaltningens skjønn, utenfor rammen av det som er usaklig og grovt urimelig. Grl. § 112 har dermed først og fremst en rolle som tolkningsmoment i en bredere skjønnsmessig helhetsvurdering, der miljøhensyn skal vektlegges, men ikke nødvendigvis må være avgjørende.
I ISA-systemet ivaretas miljøhensynet blant annet gjennom eksplisitte og isolerte vurderingskriterier i LTCs beslutningsprosess. Det innebærer at manglende ivaretakelse av miljøet i en plan ikke kan oppveies av andre hensyn. Dersom en foreslått plan for havbunnsmineralvirksomhet ikke sikrer effektiv beskyttelse av det marine miljø, kan den ikke anbefales av LTC. Selv om LTCs vurdering ikke er formelt bindende for Rådet, har anbefalingen i praksis stor betydning for den endelige beslutningen.(2) Se punkt 3.3.3 Dette skyldes både at Rådets prosedyreregler gjør det vanskelig å tilsidesette en negativ vurdering fra LTC, og at Rådet selv har en selvstendig plikt etter UNCLOS til å sørge for effektiv beskyttelse av det marine miljø.
Når miljøhensyn ikke er formulert som et selvstendig og ufravikelig kriterium for godkjennelse, men inngår i en bredere helhetsvurdering der også andre hensyn tillegges vekt, kan miljøbeskyttelsesnivået bli lavere. Dette fordi det åpnes for at faktorer som økonomisk gevinst eller samfunnssikkerhet kan veie tyngre i avveiingen. Allerede i forarbeidene til forurensningsloven ble det påpekt at miljøverdier ofte er vanskelig å tallfeste og kan fremstå som lite målbare sammenlignet med mer håndfaste økonomiske interesser.(3) Ot.prp.nr.11(1979-80) s. 26 Dette øker faren for at miljøhensyn blir skjøvet i bakgrunnen. Dette problemet gjør seg i mindre grad gjeldende i ISA-regimet, som opererer med isolerte og eksplisitte materielle miljøkriterier.
Norsk praksis kan i prinsippet lede til samme beskyttelsesnivå som ISA, men den brede skjønnsmarginen og åpningen for interesseavveining gjør systemet mer utsatt for press og uensartet praksis. ISA-systemet, med klart avgrensede miljøkriterier, gir derimot mer forutsigbare krav og mindre rom for forskyvning av miljøhensyn. Nettopp derfor utgjør interesseavveiningsmodellen en risikofaktor for at den norske ordningen kan gi lavere miljøbeskyttelse enn det UNCLOS artikkel 208 (3) forutsetter.