5.8 En stegvis prosess og beslutningstakers uavhengighet
Kapittel 4 viste at havbunnsmineralloven legger opp til en stegvis prosess som skal sikre at virksomheten skal foregå på forsvarlig vis. Prosessen bygger på petroleumslovens system, og kjennetegnes blant annet ved at viktige beslutninger unngås før det er nødvendig.(1) Kaasen, Knophs oversikt over Norges rett (2024) § 100 Samtidig kan den stegvise prosessen føre til at det ikke stilles strenge krav til virksomhetshaver før siste steget (PU). Konsekvensene av dette kan være at det rettslig sett er få sperrer for å åpne et område og gi tillatelser til undersøkelse og utvinning, selv om virksomheten allerede på et tidlig stadium virker uforsvarlig eller kunnskap om konsekvensene for miljø er mangelfulle. Under begrunnelsen av at det er mulig å stoppe virksomheten på et senere steg i prosessen.(2) Se begrunnelsen i Klimasøksmålet avsnitt 241 og 246: «Her har altså styresmaktene fullt herredøme over om miljøverknadene faktisk vil inntreffe eller ikkje»
Dette kan igjen føre til at den praktiske terskelen for å avvise virksomhet er høyere ved PU-stadiet enn det den hadde vært på et tidligere stadium, fordi det er investert kapital i virksomheten naturligvis med håp om å komme til produksjonsstadiet. Når samtidig beslutningsmyndigheten er den samme på utforskning, utvinning og PU-stadiet, er det også en fare for at myndigheten blir nært knyttet den næringen den skal regulere. Med den følge at det oppstår en fare for at beslutningstakere identifiserer seg med næringsinteressene. Beslutningshaveres uavhengighet kan derfor trues av tette bånd til kommersielle aktører, og miljøet kan med den følge nedprioriteres for næringsinteressene.
ISA har også en flerstegsprosess, men med innebygde faglige og materielle sperrer. Hver søknad går først til LTC, som vurderer den opp mot detaljerte miljøkriterier. Ber LTC om endringer, må operatøren levere ny dokumentasjon før saken i det hele tatt når Rådet. Utkastet til utvinningsregler antyder en ny todelt vurdering før overgang til kommersiell produksjon. Dermed møter prosjektet flere tydelige materielle grenser, og Rådet får et ekspertgrunnlag som er vanskelig å overstyre.(3) Se punkt 3.3.3
Etter norsk rett er det i havbunnsmineralloven ikke formelt lagt opp til at søknaden må gjennom flere beslutningsorganer, men området må være åpnet på forhånd, som blant annet innebærer en konsekvensutredning på plannivå og eventuell stortingsbehandling. Norsk rett krever også at de første utvinningsplanene legges frem for Stortinget, men dette er ikke et formelt vilkår for selve tillatelsen og gjelder ikke nødvendigvis senere prosjekter. Forurensningsloven kan i teorien gi Miljødirektoratet en selvstendig rolle, men direktoratet har selv påpekt at verken tidspunktet eller omfanget av dets medvirkning er klart definert, slik det ble vist i 5.7. Resultatet er et system der én primær etat bærer det meste av ansvaret, i motsetning til ISAs delte struktur.(4) Det er likevel verdt å merke seg at forurensingsdefinisjonen etter UNCLOS art 1 er videre enn den som gjelder etter forurensningsloven. § 6. Se punkt 2.2 og punkt 4.3.1.
Både Norge og ISA har en stegvis prosess, men den norske modellen kan innebære at miljøhensyn først kommer fullt til syne sent i prosessen, noe som kan øke den praktiske terskelen for å avvise prosjekter på dette stadiet på grunn av investert kapital og faren for at myndighetene identifiserer seg med næringsinteressene. I lys av effektivitetskravet i UNCLOS artikkel 208 (3) er dette en risikofaktor Norge bør adressere, enten ved å gi miljødirektoratet reell påvirkningsmakt på et tidlig stadium, slik det også ble pekt på i punkt 5.7, eller ved å etablere et eget uavhengig fagorgan etter ISA-modellen.